国有土地使用权出让领域案件重点问题

　　（一）案件范围

　　国有土地使用权出让领域行政公益诉讼案件，主要是指在国有土地供应、土地使用权出让收入征收、出让土地使用监管等环节负有监督管理职责的行政机关违法履行职权或者不作为，造成国家利益或者社会公共利益受到侵害的案件。常见类型有以下几种：

　　1．国有土地使用权出让收入流失类：（1）行政机关违法低价出让土地使用权；（2）行政机关应以招标、拍卖、挂牌和协议等出让方式供地的，违法以划拨方式供地的；（3）行政机关违法以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地使用权出让金；（4）土地使用者未按照出让合同约定足额支付土地使用权出让金，行政机关未依法处理；（5）土地成交后，土地使用者既不在规定时间内签订出让合同，也不足额支付土地使用权出让金，行政机关未依法处理；（6）土地使用者转让划拨土地使用权应当缴纳土地使用权出让金而不缴纳，行政机关未依法处理；（7）土地使用者改变出让合同约定的土地用途、容积率等土地使用条件应当补缴土地使用权出让金而不补缴，行政机关未依法处理；（8）其他与土地使用权出让或变更有关收入流失的情形。

　　2．土地闲置类。土地使用者以出让方式依法取得土地使用权后，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发，或者已动工开发但开发建设用地面积、投资额占比达不到法定要求并且中止开发建设满一年，造成土地闲置的，行政机关不依法采取处置措施。

　　3．违法使用土地类。（1）土地使用者未经批准擅自改变合同约定的土地用途、容积率等土地使用条件，行政机关未依法处理；（2）土地使用者在未依法足额支付土地使用权出让金、土地尚未交付，或者未获得相关部门审批、许可的情况下，即擅自使用土地，行政机关未依法处理；（3）土地使用者存在其他违法使用土地行为，行政机关未依法处理的情形。

　　4．违法审批许可类。如在土地使用者未缴清土地使用权出让金情况下，行政机关违法办理国有建设用地使用权登记等。

　　（二）调查、审查的重点问题

　　1．调查国有土地使用权出让领域相关部门监管职责。（1）国有土地使用权出让决定和实施。国有土地使用权的出让，由市、县人民政府负责。出让方案报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。土地使用权出让合同由市、县人民政府土地管理部门与土地使用者签订。采取双方协议方式出让土地使用权的出让金，不得低于按国家规定所确定的最低价。划拨土地使用权申请转让，应征得市、县国土、规划管理部门同意，经市、县人民政府批准后，可以由受让人办理协议出让，但依法应当收回土地使用权重新公开出让的除外。县级以上人民政府土地管理部门依法对土地使用权的出让、转让、出租、抵押、终止进行监督检查。

　　（2）土地使用权出让金征收。市、县财政部门具体负责土地出让收支管理和征收管理工作，市、县国土资源主管部门具体负责土地出让收入征收工作。市、县国土资源主管部门和财政部门应当督促国有土地使用权受让人严格履行国有土地出让合同，确保将应缴国库的土地出让收入及时足额缴入地方国库。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。对于征收土地出让金的保障措施有：一是征收违约金。对国有土地使用权人不按出让合同约定及时足额缴纳土地使用权出让金的，应当按日加收违约金额1‰的违约金；二是不得登记发证。未及时足额缴纳土地使用权出让金，国土资源主管部门不予核发土地使用权证。对违规核发土地使用权证的，应予收回和注销；三是解除合同、收回土地。未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求违约赔偿。土地出让成交后，必须在十个工作日内签订出让合同，合同签订后一个月内必须缴纳出让价款50%的首付款，最迟付款时间不得超过一年。受让人逾期不签订合同的，终止供地、不得退还定金；已签合同不缴纳出让价款的，必须收回土地。

　　（3）国有建设用地使用权登记。2015年3月1日，《不动产登记暂行条例》实施之前，国有建设用地使用权登记发证由市、县国土资源主管部门负责。《不动产登记暂行条例》实施后，国有建设用地使用权首次登记由不动产所在地的县级人民政府不动产登记机构办理。受让人依照土地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。未缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。办理国有建设用地使用权首次登记时应提交土地出让价款缴纳凭证。

　　（4）国有建设用地使用权改变用途审批。土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途的，或转让房地产后，受让人改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和市、县城市规划管理部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用权出让金。

　　（5）调整容积率等改变土地使用条件审批。土地使用者申请变更容积率的，经市、县人民政府批准后，城乡规划主管部门方可办理规划审批并及时抄告土地主管部门。经依法批准调整容积率的，市、县国土资源主管部门应当按照批准调整时的土地市场楼面地价核定应补缴的土地出让价款。

　　（6）对不按照合同约定使用国有土地的监督检查权。土地使用者未按照合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府管理部门应当予以纠正，并根据情节给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。严禁保障性住房用地改变用地性质，保障性住房用地改变用地性质搞商品房开发的，必须依法没收违法所得，收回土地使用权，由市、县国土资源主管部门重新招拍挂出让。

　　（7）对非法占用土地建设行为的监督检查权。未取得建设工程规划许可证进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设，视情采取限期改正、罚款、限期拆除、没收实物或者违法收入等处理。未经批准或采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地管理部门责令退还非法占用的土地，对符合土地利用总体规划的，没收在土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款。

　　（8）对土地闲置的监督检查权。市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。市、县国土资源主管部门发现有涉嫌闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。非因政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，分别作以下处理：一是土地闲置费征收。造成土地闲置未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向土地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让价款的百分之二十征缴土地闲置费；二是闲置土地收回权。造成土地闲置未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门依法报经有批准权的人民政府批准后，向土地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。土地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书，申请人民法院强制执行。

　　在调查明确相关职权后，确定具体的监督对象时应注意以下问题：（1）对于设区市(含直辖市)政府将中心城区土地使用权出让上收到市国土资源主管部门统一实施的，应以实施土地出让的市国土资源主管部门作为监督对象。（2）对于虽为市国土资源主管部门派出机构的区国土资源管理分局，经依法授权行使相当于县级国土资源主管部门审批和管理权限的，可以将该区国土资源管理分局作为监督对象。

　　2．调查行政机关违法行使职权或者不作为的事实。首先应当调阅土地使用权出让卷宗档案，查清基础法律事实，查明土地使用者的身份信息，重点审查出让土地使用权公告、成交确认书，土地使用权出让合同及补充协议等，询问国土、建设、规划、财政等部门相关人员以及土地使用权竞得人、受让人、实际使用人、利害关系人、证人等，查明合同实际履行情况，合同内容是否有变更，是否存在违约行为及原因，再根据不同的行政违法行为类型，有侧重地调查取证：

　　（1）对于违法低价出让土地、减免土地使用权出让金等违法行使职权问题：应调取土地使用权协议出让方案及政府审批文件、土地价格评估报告、政府会议纪要等书证、审计部门专项审计报告或审计决定，咨询土地价格评估、审计会计等部门专业意见，调阅相关账册、单据，查清实际付款情况。

　　（2）对于征收土地使用权出让金中不作为问题：应调取相关账册、单据、审计部门专项审计报告或审计决定，查询财政专户、有关企业或个人金融账户，行政机关向受让人发出的催收土地使用权出让金通知书、律师函，受让人所作承诺书。

　　（3）对于行政机关在审批许可环节违法行使职权问题：在查清出地使用权出让金收缴情况基础上，还应调取违法发放的国有建设用地使用权证书、建设用地批准书、开工通知书，要求国土、规划、建设等部门作情况说明等。

　　（4）对于行政机关在土地使用监管中不作为问题：应调阅土地行政执法卷宗材料，调取政府相关会议纪要、批复、通知，有关土地资料、航拍图，现场勘验涉案土地实际使用情况。

　　（5）对于行政机关在闲置土地监管中不作为问题：应调取有关的土地资料、航拍图，闲置土地调查通知书、认定书，查询土地市场动态监测与监管系统，咨询审计会计、土地勘测等专业人员或相关部门意见，现场勘验涉案土地开发利用状况。

　　3．调查国家利益或者社会公共利益受到侵害的事实

　　（1）对于土地使用权出让金流失问题：审查土地使用权出让合同以及补充协议、成交确认书等，厘清交易双方权利义务、土地面积、土地用途、土地出让价款及支付期限等，查清土地使用权出让金流失的类型、原因、过程，结合银行进帐单等缴款凭证，核算实际流失的金额，了解行政机关是否存在违约问题导致受让人行使合同抗辩权等。

　　（2）对于土地被违法使用问题：调阅相关书证，现场勘验，询问受让人、实际使用人，要求城乡规划部门出具证明、提供航拍图等资料，核实违法使用土地的主体、过程、面积、时间、现状等。

　　（3）对于土地闲置问题。审查合同约定的开发期限、开发条件，批准动工文件的有效期，结合现场察看，判断是否属于土地闲置，核实造成土地闲置的原因、时间及现状，应了解是否因自然灾害等不可抗力，或者政府、政府部门行为造成动工迟延。

　　（三）常见的法律、法规、规章等

　　1．法律：《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城乡规划法》

　　2．行政法规：《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《城市房地产开发经营管理条例》《不动产登记暂行条例》等。

　　3．国务院文件：《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）

　　4．规章：《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》《协议出让国有土地使用权规定》《划拨用地目录》《闲置土地处置办法》《国土资源行政处罚办法》《不动产登记暂行条例实施细则》等。

　　5．部委文件：财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知（财综〔2006〕68号）、国土资源部关于印发《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》和《协议出让国有土地使用权规范（试行）》的通知（国土资发〔2006〕114号)、国土资源部关于发布实施《全国工业用地出让最低价标准》的通知（国土资发〔2006〕307号）、住房和城乡建设部关于印发《建设用地容积率管理办法》的通知（建规〔2012〕22号）、国土资源部、住房和城乡建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知（国土资发〔2010〕151号）、国土资源部关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知（国土资发〔2010〕34）等。

　　来源：贵州省开阳县人民检察院网站