来源：行政诉讼和行政复议

　　裁判要旨：

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。

　　裁判文书：

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行再41号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社。

　　负责人邓广盛，主任。

　　委托代理人邓国云。

　　被申请人（一审第三人、二审上诉人）徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社。

　　负责人陈水，主任。

　　被申请人（一审第三人、二审上诉人）陈伯。

　　委托代理人何丰，广东择正律师事务所律师。

　　原审被告徐闻县人民政府。住所地：广东省徐闻县徐城镇德新一路县政府大院。

　　法定代表人吴康秀，县长。

　　行政机关负责人吴宗燕，副县长。

　　委托代理人何世俊，徐闻县国土资源局干部。

　　再审申请人徐闻县迈陈镇迈陈村讨墩经济合作社（以下简称讨墩合作社）因诉原审被告徐闻县人民政府（以下简称徐闻县政府）、被申请人徐闻县迈陈镇迈陈村潭板经济合作社（以下简称潭板合作社）及陈伯土地行政登记一案，不服广东省高级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粤行终325号行政裁定，向本院申请再审。本院于2017年3月31日作出（2017）最高法行申113号行政裁定，提审本案，并于2017年5月9日编立提审案号。本院依法组成合议庭审理本案，案件现已审理终结。

　　讨墩合作社申请再审称，二审适用法律错误，适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》认定讨墩合作社的原告诉讼主体资格，与2015年《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定不一致，讨墩合作社与涉案土地具有利害关系，有权提起诉讼。徐闻县政府向陈伯颁发《集体土地使用证》是非法批地。请求撤销二审裁定，支持一审判决。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第四十九条一项、第二十五条则进一步规定，提起行政诉讼的原告应当是符合该法规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。在审查原告资格时，原告主张的合法权益仅是可能存在，经过实体审查后可能出现两种结果，一种结果是原告主张的合法权益实际存在，其诉讼请求可以获得支持；还有一种结果是原告的诉讼请求不成立，没有可以保护的合法权益。但不能以实体审查标准中的事实上的利害关系代替原告资格审查中的可能性的利害关系。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，其原告资格中的利害关系应当以“可能性”为标准，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系。至于是否事实上存在利害关系则不属于原告资格的审查范畴，而是实体审查的范畴。因为原告资格本身的利益之诉中，所谓的利益无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是一种存在可保护合法利益的可能性。如果要求原告资格中就必须要有实际的利害关系，也就是要求原告在起诉的时候就必须要有胜诉的绝对把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身就是以存在争议为前提，只要争议存在，与争议有关的各方当事人就具有诉讼当事人的资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有当事人的资格。进一步而言，在原告资格存在的情况下，如果被诉行政行为事实清楚、证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，不存在主体越权情况和滥用职权、行政处罚显失公正等情况，应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为存在轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的，可以判决确认违法。这样的判决方式有利于体现人民法院对被诉行政行为实质审查的结果，有利于体现行政诉讼实质性解决纠纷的诉讼目的。如果进入实体审查，审查完毕却做出一个驳回原告起诉的程序性裁定，则完全抹杀了人民法院实体审查的成果，未从实体上做出判决也不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人服判息诉。

　　《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。结合前述有关原告资格的规定，则公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当对其与被诉行为有利害关系提供证据材料，但此时其仅需承担初步的证明责任。本案中，徐闻县政府向陈伯颁发集体土地使用证，而讨墩合作社认为颁证地块属该村所有，政府的颁证行为与该村具有利害关系。讨墩合作社提供的《证明》虽系该村书写，但迈陈村委会在该证明上签署“属实”意见，并加盖公章，应视为迈陈村委会出具证明的行为。徐闻县政府给陈伯颁发265号土地证，就是以迈陈村委会2004年10月2日的证明涉案土地属潭板合作社所有并由该村分配给陈伯作为涉案土地权属来源依据，但2015年1月5日该村委会又出具证明证实涉案土地属讨墩合作社所有，同一村委会对涉案土地的权属证明内容明显前后矛盾。如前所述，只要原告的主张与被诉行政行为存在利害关系的可能性即具有利害关系，讨墩合作社提交迈陈村委会的证明，证明对涉案土地颁证行为的权属来源依据可能存在问题，已经完成了初步证明责任。至于迈陈村委会提交的两份证明的证明力，则属于实体审查的范畴，不属于原告资格审查的范畴。二审认为，讨墩合作社提交的该《证明》既非行政机关核发的土地权属证明，又非相关职权部门出具的有效法律文书，因此该《证明》不能充分证明讨墩合作社对涉案地块享有所有权或使用权，即讨墩合作社未能举证证明徐闻县政府向陈伯核发涉案《集体土地使用证》侵犯了其合法权益，其提起本案诉讼不具有原告主体资格。二审要求讨墩合作社提供证据以“充分证明”对涉案地块享有所有权或使用权，实际上是将原告提供初步证据的标准提升到足以证明其具有胜诉权的标准，理由不能成立，适用法律错误，应予纠正。

　　综上，讨墩合作社的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项的规定，二审裁定驳回起诉错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第七十八条之规定，裁定如下：

　　一、撤销广东省高级人民法院于2016年6月15日作出的（2016）粤行终325号行政裁定；

　　二、指令广东省高级人民法院继续审理本案。

　　审判长 熊俊勇

　　审判员 龚　斌

　　审判员 王毓莹

　　二〇一七年六月三十日

　　法官助理牛延佳

　　书记员余逸纯

　　来源：行政法报