在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意

　　裁判要点

　　《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。依据本案查明的事实，郑州市城市规划局于2004年1月14日为盛和公司颁发（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证，而郑州市人民政府先于该时间于2003年12月12日为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，即盛和公司作为该宗土地变更后新的使用权人，此时尚未取得新的建设用地规划许可证，原规划手续仍在原兴豫公司名下的情况下为盛和公司颁发土地证，导致政府职能部门在颁证程序上出现错误。一、二审判决撤销郑州市政府为盛和公司颁发的第0597号国有土地使用证，是有事实根据和法律依据的。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2013）豫法行再字第18号

　　申诉人（一审第三人、二审上诉人）：河南省盛和置业发展有限公司。

　　法定代表人：田伟。

　　委托代理人：弓保建。

　　委托代理人：宋雅芳。

　　被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：李积贤。

　　委托代理人：祁庆元。

　　委托代理人：赵振软。

　　被申诉人（一审原告、二审被上诉人）：张明礼。

　　委托代理人：祁庆元。

　　委托代理人：赵振软。

　　一审被告：郑州市人民政府。

　　法定代表人：马懿。

　　委托代理人：牛坤。

　　委托代理人：黄琨，河南荟智源策律师事务所律师。

　　申诉人河南省盛和置业发展有限公司（简称盛和公司）因李积贤诉郑州市人民政府颁发国有土地使用证一案，经郑州市中级人民法院审理于2007年6月18日作出（2007）郑行初字第13号行政判决，盛和公司不服，向本院提起上诉。本院于2009年2月11日作出（2007）豫法行终字第157号行政判决，盛和公司不服，向本院提起申诉。本院于2009年10月16日作出（2009）豫法行申字第070号驳回申诉通知，盛和公司不服，向最高人民法院提起申诉。最高人民法院于2010年12月9日向本院发函，指令本院复查本案。本院于2012年1月5日作出（2011）豫法行监字第10号行政裁定，再审本案。本院于2012年11月21日作出（2012）豫法行再字第3号行政判决，之后盛和公司仍不服，继续向本院申诉。经院长提交本院审判委员会讨论决定并于2013年4月17日作出（2013）豫法行申字第63号行政裁定，决定再审。本院依法另行组成合议庭公开开庭审理了本案。盛和公司委托代理人弓保建、宋雅芳，李积贤及其委托代理人祁庆元、赵振软，郑州市人民政府委托代理人牛坤、黄琨到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　2003年12月12日，郑州市人民政府为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，土地用途为住宅用地，证载面积为3787.3㎡。李积贤不服于2007年1月25日向郑州市中级人民法院提起诉讼。

　　郑州市中级人民法院一审查明，李积贤系河南省兴豫房地产开发公司（简称兴豫公司）开发的燕凤小区业主。1993年兴豫公司取得建设用地规划许可证，1994年6月，郑州市城市规划局为其颁发了（1994）郑城规建管许字（0350）号建设工程规划许可证，其中对争议地的批准用途是建设中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站。1995年4月27日，郑州市土地管理局与兴豫公司签订国有土地使用权出让合同，将位于郑州市金水路南、东环路东面积为75765m2的土地出让给兴豫公司。郑州市人民政府于1998年10月27日为兴豫公司颁发了郑国用（1998）字第0674号国有土地使用证。2003年6月21日郑州市国土资源局作出郑国土资文（2003）158号批复，注销兴豫公司的郑国用（1998）字第0674号国有土地使用证，并于2003年9月为兴豫公司颁发了郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证（已注销）。2003年6月28日，兴豫公司与盛和公司签订土地转让协议，约定将兴豫公司郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证中沈庄北路北、燕庄西路东的3787.3㎡土地转让给盛和公司。兴豫公司与盛和公司向郑州市人民政府提交了土地转让协议、原土地使用证、契约证明等相关材料，郑州市人民政府于2003年12月12日为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，土地用途为住宅用地。2003年11月郑州市城市规划局依据盛和公司的申请为其颁发了（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证，将争议地的原规划变更为高层住宅。由于小区的业主向河南省建设厅提出复议，2006年6月9日河南省建设厅以颁发该许可证程序违法为由，作出豫建复决（2006）14号行政复议决定书，将该建设用地规划许可证撤销，后李积贤以郑州市人民政府为盛和公司颁发的（2003）字第0597号国有土地使用证违法为由，于2006年6月21日向河南省人民政府申请复议，河南省人民政府于2006年11月9日作出豫政复终（2006）第1号行政复议终止通知书，终止行政复议。

　　郑州市中级人民法院一审认为，依据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第三款之规定，郑州市人民政府具有颁发国有土地使用证的法定职权。被诉国有土地使用证涉及土地的原规划批准用途为建设中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站，但郑州市人民政府为盛和公司颁发的国有土地使用证批准用途为住宅，改变了原规划用途，且没有经城市规划行政主管部门批准同意，因此，郑州市人民政府为盛和公司颁发的国有土地使用证主要证据不足，依法应予以撤销。李积贤以郑州市人民政府颁证行为违法，要求撤销该国有土地使用证的理由成立，应予支持。郑州市中级人民法院于2007年6月18日作出（2007）郑行初字第13号行政判决：撤销郑州市人民政府2003年12月12日为河南省盛和置业发展有限公司颁发的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证。

　　盛和公司不服一审判决，向本院提起上诉称，其主要上诉理由：1、李积贤不是适格原告。李积贤尽管是燕凤小区的业主，但其对本案争议的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证并不享有任何实体上的权利，且该土地使用权人的简单变更，并不导致李积贤的权益受到任何伤害，因而李积贤不是适格原告；2、一审判决认定事实不清。盛和公司的土地是从兴豫公司受让来的，其用途都是住宅用地，并未改变土地用途；3、一审判决适用法律错误。盛和公司的土地证仅仅涉及土地使用权人的变更，不应该适用《土地管理法》第五十六条。请求撤销一审判决，驳回李积贤的诉讼请求。

　　李积贤答辩称：1、其与本案存在着利害关系，依法享有诉权。本案争议地属业主共用。盛和公司曾经改变规划要在此建高层住宅，这是恶意侵犯业主的合法权利，李积贤作为小区的业主，应当享有诉权；2、一审认定事实清楚，证据充分。盛和公司持有的郑国用（2003）字第0597号土地证的颁发时间是2003年12月12日，而与该证匹配的（2004）0010号用地规划许可证的颁证生效时间是2004年1月1日，不符合《城市规划法》第三十九条、《郑州市城市规划管理条例》第二十八条的规定，程序违法；3、一审适用法律正确。由于盛和公司和郑州市人民政府均不能提供属于盛和公司依法拥有的、由城市规划部门颁发的、用以证明该争议土地规划用途为住宅的建设用地规划许可证，盛和公司改变土地用途，存在侵害事实，一审法院认定被诉的土地证没有经城市规划部门批准同意并无不妥，应予维持。

　　郑州市人民政府答辩称，一审认定事实不清，适用法律错误。原兴豫公司2003年9月取得的郑国用（2003）字第0364号土地证的面积为17711.4㎡，用途为住宅，盛和公司取得的郑国用（2003）字第0597号土地证用途仍为住宅，未改变原规划用途，不应适用《土地管理法》第五十六条的规定。颁证行为合法，应予维持。

　　本院二审查明的事实除与一审相同外。另查明：1、郑州市人民政府于2003年9月为兴豫公司颁发郑国用（2003）字第0364号国有土地使用证的证载面积为17711.4㎡。其中登记的土地用途为住宅用地，包含本案的争议地3787.3㎡；2、兴豫公司将该争议地使用权转让给盛和公司之前，燕凤小区的房屋已全部建成并已出售，且部分业主已办理了房产证和土地使用证。

　　本院二审认为，（一）本案盛和公司取得争议地使用权，是从兴豫公司受让来的，根据双方转让合同的约定，盛和公司承受兴豫公司在该地上的权利和义务。根据兴豫公司持有的（1994）郑城规建管许字（0350）号建设工程规划许可证的记载，该争议地应属于小区的公共用地。郑州市人民政府为盛和公司颁发郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，并将土地用途登记成住宅用地，就是将小区的公共用地登记成住宅用地，并且是将小区公共用地作为一宗独立于小区土地之外的土地单独发证，对于这种颁证情况，郑州市人民政府并没有提供充分的法律依据；（二）虽然盛和公司与兴豫公司签订了土地转让合同，但是盛和公司并没有办理规划变更手续，郑州市人民政府为盛和公司颁发0597号国有土地使用证时规划手续中的权利人仍然是兴豫公司，在规划手续上的权利人与土地使用证上的权利人不是同一个主体的情况下，就为盛和公司颁发郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，属于事实不清；（三）由于在该案争议地上应该建设的是中心花园、垃圾站、托幼、公厕、热交换站，这些项目建成后应该交给小区业主或市政相关部门管理或使用，所以这些建设项目对兴豫公司来说主要是一种建设义务，盛和公司受让土地使用权后也应该承担这种建设义务，而郑州市人民政府为盛和公司颁发郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证时将争议地的用途登记成“住宅用地”，住宅是开发商建成住宅后用以营利的，主要是一种权利，郑州市人民政府的颁证行为意味着将盛和公司在争议地上的建设义务变成了应享有的权利，这应该属于改变了规划和用途。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十六条的规定，应该先到规划部门变更规划手续，才能办理用地手续，但郑州市人民政府在盛和公司没有变更规划手续的情况下为盛和公司颁发土地使用证，属事实不清，证据不足。本院于2009年2月11日作出（2007）豫法行终字第00157号行政判决：驳回上诉，维持原判。二审诉讼费50元，由盛和公司负担。

　　盛和公司不服二审判决，向本院申诉称，李积贤不是本案适格原告，与土地证有法律上利害关系的只能是对土地权属有争议的人；二审判决认定事实、适用法律错误；二审程序违法，遗漏必须参加诉讼的当事人。请求撤销原判，驳回李积贤的起诉。

　　被申诉人李积贤答辩称，行政诉讼原告是法律上利害关系的当事人，土地证登记为住宅用地已对其权利造成侵害，其具有原告资格；二审认定事实、适用法律正确，请求维持。

　　一审被告郑州市人民政府答辩称，李积贤不具备原告诉讼主体资格；二审判决认定事实、适用法律错误；被诉具体行政行为合法。

　　本院原再审查明的基本事实与一审、二审一致外，另查明：经复议被撤销的郑州市城市规划局为盛和公司颁发的（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证上显示时间为2004年1月14日，庭后盛和公司对该证作出情况说明，对颁发时间予以认同。

　　本院原再审认为，（一）李积贤是适格的原告。1、李积贤购买的是原兴豫公司开发的燕凤小区房屋，李积贤房屋下的土地和兴豫公司原规划的中心花园、垃圾站、托幼等配套设施用地属一体，兴豫公司转让本案土地与李积贤有利害关系；2、郑州市人民政府为盛和公司颁发的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，在土地用途栏登记为住宅用地，对李积贤的居住、环境等权利已造成潜在侵害；3、从公布的《土地利用现状分类》表看，建设用地是按土地上的建设项目来分类，本案土地用途登记为住宅用地，这种土地用途的改变与李积贤有法律上的利害关系。李积贤认为郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证侵犯其权利，提起本案行政诉讼，具备原告诉讼主体资格。

　　（二）郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证的颁证程序不当。盛和公司的（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证颁发于2004年1月14日，而盛和公司的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证颁发于2003年12月12日，郑州市人民政府在为盛和公司颁发0597号土地证时，盛和公司还未取得建设用地规划许可证，在规划手续仍是兴豫公司的情况下为盛和公司颁发土地证属程序错误。

　　（三）郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证改变了土地用途。原兴豫公司的（1994）郑城规建管许字（0350）号建设工程规划许可证，显示本案土地的批准用途是建设中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站，根据《土地利用现状分类》应属于住宅用地中的配套设施用地。原兴豫公司将其土地证中3787㎡的土地转让，盛和公司通过受让的方式得到土地，而该土地在原规划中是燕凤小区配套设施用地，附属于住宅用地。郑州市人民政府在为盛和公司颁发郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证时，将土地用途登记为住宅用地，原规划的中心花园、垃圾站、托幼等建设项目发生变化，土地用途予以改变，此颁证行为违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十六条“在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”的规定，依法应予撤销。原二审判决将本案土地认定为小区的“公共用地”属表述不当，其中的托幼所占土地在本案中也应是配套设施用地。综上所述，原判认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。盛和公司的申诉理由不能成立，本院不予支持。经本院审判委员会讨论决定，于2012年11月21日作出（2012）豫法行再字第3号行政判决：维持本院（2009）豫法行申字第070号驳回申诉通知及本院（2007）豫法行终字第157号行政判决。

　　在本院本次再审中，各方当事人仍以原诉事实及理由进行诉辩。根据当事人诉辩意见，本院确认并经当事人认同本案再审争议焦点为：一、李积贤是否具有原告主体资格，兴豫公司是否是必须参加诉讼的当事人；二、郑州市人民政府为盛和公司颁发土地使用证程序是否合法，生效判决撤销盛和公司土地使用权证的依据及适用法律是否正确。

　　本院本次再审查明事实与历次审理查明的事实基本一致。

　　本院再审认为：（一）、李积贤作为原告起诉，诉讼主体是否适格问题。李积贤购买的是原兴豫公司开发的燕凤小区商品房，其房屋所属土地与本案郑州市人民政府为盛和公司颁发的国有土地使用证同属一个规划小区内，盛和公司受让的土地系兴豫公司原土地规划的中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站配套设施用地。郑州市人民政府为盛和公司颁发的郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，在土地用途栏登记为住宅用地，从公布的《土地利用现状分类》表界定，建设用地是按土地上的建设项目来分类，本案土地用途登记为住宅用地。本案中的被诉土地证正是基于政府的颁证行政行为，将小区内的建设配套设施用地确认给了新的产权人，并登记为住宅用地，对该小区业主的居住环境已产生影响。根据行政诉讼法规定，李积贤等该小区业主认为此颁证行为侵犯了其权利，可以提起行政诉讼，因此，应当认定李积贤与被诉颁证行为有法律上的利害关系，具有原告主体资格。

　　（二）、关于郑州市人民政府为盛和公司颁发土地使用证程序是否合法，一、二、再审判决撤销该土地使用权证的依据及适用法律是否正确问题。

　　《中华人民共和国土地管理法》第五十六条规定：“在城市规划区改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意”。依据本案查明的事实，郑州市城市规划局于2004年1月14日为盛和公司颁发（2004）郑城规管（许）字第（0010）号建设用地规划许可证，而郑州市人民政府先于该时间于2003年12月12日为盛和公司颁发了郑国用（2003）字第0597号国有土地使用证，即盛和公司作为该宗土地变更后新的使用权人，此时尚未取得新的建设用地规划许可证，原规划手续仍在原兴豫公司名下的情况下为盛和公司颁发土地证，导致政府职能部门在颁证程序上出现错误。一、二审判决撤销郑州市政府为盛和公司颁发的第0597号国有土地使用证，是有事实根据和法律依据的。

　　（三）、关于一、二审、再判决是否遗漏了必须参加诉讼的当事人，即兴豫公司是否应参加诉讼的问题。

　　本案是郑州市人民政府为盛和公司颁发国有土地使用证的被诉具体行政行为是否违法，不涉及兴豫公司与盛和公司国有土地使用权转让合同的效力及合同权利义务问题，因此，本案属于典型的行政诉讼案件，与盛和公司主张的其与兴豫公司土地使用权转让合同的民事合同法律关系有本质上的区别。故兴豫公司不是本案必须参加诉讼的当事人，盛和公司如果对其与兴豫公司之间土地使用权转让合同的效力及权利义务问题有异议，可另行主张。

　　（四）、关于原二审判决将本案土地表述为小区的“公共用地”问题。在本院第一次再审中已认定属于表述不当，应为配套设施用地，并对此进行了纠正。盛和公司在本次再审中又对此重复提出，故本次审理不再评述。

　　在本次再审中，盛和公司和郑州市人民政府另陈述意见称，根据土地分类要求，政府为盛和公司颁发土地证，用途一栏只能归为住宅，法院生效判决已撤销了该土地证，造成郑州市人民政府无所适从，无法为盛和公司颁发土地使用权证。本院再审认为，这是当事人对法律规定的误解。因为在本案中，政府的具体行政行为被确认程序违法后，并不影响行政机关依法重新作出具体的行政行为。

　　综上所述，本案原再审判决认定主要事实清楚，程序合法，适用法律正确，应予维持。经本院审判委员会讨论决定，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十六条之规定，判决如下：

　　维持本院（2012）豫法行再字第3号行政判决；

　　本判决为终审判决。

　　审　判　长　吕

　　达

　　审　判　员　韦　 贵　 云

　　代理审判员　卞　 亚　 峰

　　二〇一五年二月十日

　　书　记　员　刘富宝（代）

来源：行政诉讼与行政合规研究