全国法院百优文书：因政策调整致行政协议无法履行能否阻却适用定金罚则

　　裁判要点

　　1.因政策调整致行政协议无法履行能否阻却适用定金罚则。因不可抗力致使主合同不能履行的，不适用定金罚则。严格说来，政策调整原因不属于不可抗力，政策调整如果属于当事人在订立合同时无法预见的情形，由于该政策调整导致合同目的无法实现或继续履行合同对一方当事人明显不公平的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，司法实践中，一般将政策调整认定为情势变更。虽然情势变更非法定免责事由，但与一般民事合同相比，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与相对人签订的合同，行政协议的缔结、履行通常与实现社会公共利益密切相关，而政策的制定、调整一般来说亦是与国家利益、社会公共利益有关。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中如果发生不可抗力，或者法律、法规及政策调整等客观原因导致合同无法履行时，行政机关出于公共利益的需要，有单方变更或解除合同的权利，不承担违约责任。同理，行政机关基于上述原因，导致履行不能的，不承担违约责任，不适用具有惩罚性质的定金罚则。但需要注意的是，作为协议一方主体的行政机关本身就有可能成为政策的制定者、执行者，其可以针对行政协议中涉及的事项出台规范性文件、调整相关政策，故政策调整原因能否阻却定金罚则适用不能一概而论，必须满足合同签订时无法预见，不可归责于双方当事人等情形，人民法院应当结合具体情况严格进行合法性审查。

　　2.能否同时主张保证金双倍返还和资金占用费损失。根据《民法典》第五百八十八条第二款规定，定金不足以弥补一方违约造成的损失的，对方可以请求赔偿超过定金数额的损失。即在定金不足以弥补守约方实际损失情况下，定金和赔偿损失可以并用，但二者的数额总额不应高于因违约方违约造成的损失。

　　——第七届全国法院“百篇优秀裁判文书”

　　裁判文书　

　　福建省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2023）闽行终28号

　　上诉人（原审原告）福建某某实业有限公司，住所地福建省宁德市东侨经济开发区。

　　法定代表人李某招。

　　被上诉人（原审被告）宁德市蕉城区自然资源局，住所地福建省宁德市蕉城区。

　　负责人陈某。

　　出庭负责人阮某斌。

　　原审第三人宁德市蕉城区海洋与渔业局，住所地福建省宁德市蕉城区。

　　负责人王某。

　　委托代理人杨某柜。

　　上诉人福建省某某实业有限公司（以下简称某某公司）因诉宁德市蕉城区自然资源局（以下简称蕉城区自然资源局）行政协议一案，不服厦门海事法院（2022）闽72行初29号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭于2023年6月7日公开开庭对本案进行了审理，上诉人某某公司法定代表人李某招及其委托代理人，被上诉人蕉城区自然资源局出庭负责人阮某斌及其委托代理人，原审第三人宁德市蕉城区海洋与渔业局（以下简称蕉城区海渔局）及其委托代理人到庭参加诉讼。现已审理终结。

　　原审查明，2017年12月25日，蕉城区海渔局就八都镇某某村下河海区一宗海域使用权进行公开出让。2018年5月8日，蕉城区海渔局在《闽东日报》刊登涉案用海的海域使用权挂牌出让公告，并委托福建某某拍卖有限公司进行拍卖。《公告》中明确规定：起始价为652万元，增加幅度5万元，竞买保证金130万元。在《公告》第二条中规定，竞买人竞得海域使用权后，需成立相应资质公司进行开发建设并明确在公司中的股份。在第九条其他事项中还规定：“竞买人若非我局委托前期工作实施单位，则缴纳竞买保证金时须同时将海域出让准备期间已发生的前期费用及溢价合计556.62万元汇入我局指定银行账户。”2018年5月31日，原告某某公司参加竞买，向蕉城区海渔局指定的宁德市蕉城区行政服务中心在中国银行宁德东湖支行的4091****1656账户汇入竞买保证金130万元。2018年6月1日，蕉城区海渔局出具《竞买资格确认书》，确认原告某某公司取得竞买资格。2018年6月7日，蕉城区海渔局与原告某某公司共同签署《宁德市蕉城区海域使用权挂牌出让成交确认书》（以下简称《成交确认书》），成交总价657万元。涉案《成交确认书》载明：竞得人交纳的保证金在挂牌成交后自动转作受让宗海的定金。竞得人应在10个工作日内持本《成交确认书》向我局交纳结清上述前期费用，并与我局签订《海域使用权出让合同》。不按期结清前期费用或逾期不签订《海域使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人缴纳的竞买保证金不予退还，并承担相应法律责任。据此，原告于2018年5月31日交纳的130万元竞买保证金已转为定金。2020年7月23日，原告某某公司发函给蕉城区自然资源局和蕉城区海渔局要求履行涉案《成交确认书》。要求按照招拍挂文件、公告、成交确认书履行办理相关手续的义务，并指出，如逾期未答复，则视为不履行相关义务。2020年7月27日，蕉城区海渔局答复保证金应与蕉城区自然资源局联系，对履行《成交确认书》的请求因为2019年4月机构改革后海域管理职能划转至蕉城区自然资源局，无法对该事项作出办理意见。蕉城区自然资源局未作答复。2020年7月22日，宁德市蕉城区公共资源交易中心将竞买保证金130万元返还给原告某某公司。

　　原审另查明，根据2018年12月20日出台的《蕉城区机构改革实施方案》，宁德市蕉城区组建区自然资源局，原区海洋与渔业局的拟定海洋功能规划、海域开发利用总体规划等管理职责划归蕉城区自然资源局。2018年7月25日，国务院发布《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》（国发[2018]24号，以下简称《通知》），其中第二点规定，“严控新增围填海造地（三）严控新增项目。完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。”根据该政策，涉案项目已经不具备履行条件，双方未签订书面的海域使用权出让合同。

　　原审认为，蕉城区海渔局作为政府当时的海域管理部门，根据法律规定的权限行使海域使用出让权的职权，且该职权在涉案招标拍卖挂牌出让国有海域使用权的过程中进行了实际运用，经挂牌拍卖，原告以成交价657万元挂牌拍得此宗海域，蕉城区海渔局与原告签署成交确认书，确认原告竞得出让的国有海域使用权，该行为作出后能够产生直接的法律后果，使行政相对人的权利义务受到实际影响，因此，被诉行政行为属于海事行政诉讼的受案范围。

　　当事人产生争议的原因是基于原告竞得涉案海域并交纳了相应的费用，蕉城区海渔局既不与原告签订海域出让合同，也无法交付海域，又不予退还相应费用，争议所产生的时间节点是在成交确认书签订后、缔结海域出让合同的过程中。成交确认书的签订表明拍卖程序的结束，双方并未就拍卖过程产生任何争议。争议的是签订成交确认书之后的履行行为，是缔约行政协议过程中的争议，因此，原审法院认为，这是一起行政协议缔约责任纠纷。

　　主要争议焦点是：一、《成交确认书》是否应当解除。从协议缔约过程看，原告在签订《成交确认书》之前缴纳保证金，该行为表明原告在积极履行，促进合同目的的实现；蕉城区海渔局作为当时行政主管部门及行政行为的相对方，有义务及时告知原告涉案海域出让合同能否签订和履行，而蕉城区海渔局在相关国家政策出台后长达二年的时间内始终未明确表示。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十七条第二款规定：“人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”该案属于民法典施行前的法律事实引起的纠纷案件，故可以参照适用当时的法律、司法解释的规定进行审理。根据《中华人民共和国合同法》第六条“当事人行使权利、履行义务应当遵循诚实信用原则”及第六十条“当事人应当按照约定全面履行自己的义务。当事人应当遵循诚实信用原则，根据合同的性质、目的和交易习惯履行通知、协助、保密等义务”的规定，作为行政机关，蕉城区海渔局和蕉城区自然资源局都应当本着诚实信用的原则，依法作出退还定金或其他处理结果，并通知原告。但从双方签订《成交确认书》至诉讼前，被告及第三人都未作出任何意思表示，且在原审案件的庭审中，被告及第三人均同意解除《成交确认书》，因此原告主张解除《成交确认书》的诉求，应予支持。

　　二、被告蕉城区自然资源局是否应当按照定金规则返还保证金及支付利息。原审法院认为，《成交确认书》是蕉城区海渔局在职权范围内作出的,符合法律规定和实际情况,具有法律效力,对签订双方都产生约束力。涉案《成交确认书》解除后，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿”的规定，被告应对因无法继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。原告主张蕉城区自然资源局应按照定金规则返还原告竞买保证金130万元，根据查明的事实，《成交确认书》签订后，原告交纳的130万元竞买保证金已转作定金，该定金的性质为立约定金。立约定金指为保证正式缔约而交付的定金。此类定金的效力在于：交付定金的当事人若拒绝立约，则丧失定金；接受定金的当事人若拒绝立约，则应双倍返还定金。涉案《成交确认书》的解除是国家政策调整所致,被告对此没有过错,因此不应按定金规则双倍返还定金，故对于原告这一主张，不予支持。

　　原告还主张被告应支付130万元自2018年8月25日起至实际支付之日止按月利率1.2%计算的资金占用费。原审法院认为，虽然涉案《成交确认书》的解除是国家政策调整所致,但被告未及时赔偿存在过错，原告的请求于法有据，应予以支持，其主张的起算时间为国家政策出台后1个月即2018年8月25日，该起算时间较为合理，予以支持，但原告主张的利率水平过高，应按照中国人民银行同期贷款基准利率计算，利息的截止时间为2020年7月21日。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条、第十九条之规定，判决如下：一、解除原告某某公司与第三人蕉城区海渔局于2018年6月7日签署的《宁德市蕉城区海域使用权挂牌出让成交确认书》；二、被告蕉城区自然资源局应于本判决生效之日起十日内赔偿原告某某公司按130万元计算的利息（自2018年8月25日起至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至2020年7月21日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；三、驳回原告某某公司其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百六十条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费100元，由原告某某公司负担90元，被告蕉城区自然资源局负担10元。

　　某某公司不服原审判决，提起上诉，请求维持原审判决第一、二项，撤销原审判决第三项，改判被上诉人蕉城区自然资源局向上诉人返还定金130万元。其主要理由为：一、原审判决事实认定不清，证据不足。原审判决遗漏认定一个事实，即第三人蕉城区海渔局本应于2018年6月21日前与上诉人签订《海域使用权出让合同》，却在签订《成交确认书》当晚因接到宁德市海洋与渔业局及蕉城区政府致电叫停该项目后续工作，故据成交已达五个月未签约。但原审判决中未体现该事实，并被曲解成因政策原因未签约。原审判决认定事实存在错误，国务院发布《通知》的时间在《海域使用权出让合同》签约最后期限的一个月之后，《通知》根本不可能成为双方按时签约的障碍。其次，涉案项目早已经过审批，并在2018年6月7日公开出让，并不是《通知》所述的“新增项目”，不存在被严控的可能。二、原审判决适用法律错误。原审判决已明确涉案定金性质为立约定金，却没有按照立约定金的规则来审判。蕉城区海渔局不按时签订《海域使用权出让合同》是不“立约”，且此后长达两年的时间里没有退还定金，应当判令双倍返还定金。原审判决既然引用该司法解释的条款，就应当支持上诉人返还一倍定金的诉请。

　　蕉城区自然资源局答辩称：一、原审判决认定事实清楚，证据充分。本案是因为政策性原因导致无法签订《海域使用权出让合同》，与被上诉人是否接到宁德市海渔局及蕉城区政府电话通知并不矛盾，不存在遗漏案件事实的情形。《通知》虽然是在2018年7月14日发布的，但蕉城区海渔局早在正式发文前按上级主管部门的指示精神暂停后续工作，完全合理合法。涉案项目虽然通过前期审批，但尚未签订《海域使用权出让合同》。根据《通知》规定“完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标”，年度计划指标已被取消，不具备履行条件，无法签订《海域使用权出让合同》完全是由于政策性原因。二、原审判决适用法律并无不当。《成交确认书》解除是由于政策性原因，属于不可抗力。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第一百二十二条规定，主合同由于不可抗力原因不能履行，不适用定金罚则。且原审法院已经判决赔偿130万元的利息损失，若再适用定金罚则，就属于重复评价。综上，原审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉。

　　蕉城区海渔局提交书面意见称：一、原审判决认定事实清楚、证据充分，不存在遗漏重大事实。由于国务院的《通知》出台，已取消围填海地方年度计划指标，案涉项目已不具备履行条件，蕉城区海渔局无法与上诉人签订《海域使用权出让合同》是因为政策调整原因导致。二、原审适用法律正确。因政策原因导致项目不具备履行条件，是无法预见且不可避免的，属不可抗力，蕉城区海渔局与蕉城区自然资源局不存在过错，不适用定金罚则。

　　各方当事人在法定期限内向原审法院提交的证据均已随案移送本院，经审查，相关证据在原审中均经过举证质证。对原审认定的“根据该政策，涉案项目已经不具备履行条件”事实，因没有相应的证据证明，本院不予认可，对原审认定的其他事实，本院予以确认。

　　二审另查明，（1）2018年12月20日，《自然资源部发展改革委关于贯彻落实<国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知>的实施意见》第一大点第（三）小点“做好围填海项目管理的政策衔接”规定：《通知》下发前，已取得用海批复或签订海域使用权出让合同，但尚未办理不动产证书的围填海项目，各省（区、市）将项目用海批复文件或出让合同报自然资源部备案，《通知》下发前已受理，但未取得用海批复或未签订海域使用权出让合同的新增围填海项目，一律终止审批或出让程序。（2）2018年10月29日，蕉城区海渔局在《关于“八都镇某某下河1号池塘”是否继续按程序办理的请示》中载明，因同年6月7日接到宁德市海洋与渔业局及蕉城区政府电话通知暂停涉案围海项目，距成交已达5个月，是否继续办理？请区政府予以明确。区政府分管领导意见为：建议待上汽项目全部验收完后再议。蕉城区自然资源局2019年11月2日《关于李某招信访事项情况的反馈》载明：该项目建设为围海养殖用海，项目之前的论证都是在上汽宁德基地建设之前，上汽宁德基地建设之后周边的海域情况发生变化，是否重新开展海域论证，征求相关单位和权益人意见；该项目招标未按流程公示投标结果，未签订出让合同，是否应重新组织招投标还是按程序直接补办海域使用权证书，我局建议区政府召集海洋渔业局、八都镇政府、法制办、自然资源局及海储中心等部门予以专题研究议定。

　　本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条规定，“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议”。原《中华人民共和国合同法》第九十四条第（四）项规定，当事人一方迟延履行债务或者有其他违约行为致使不能实现合同目的，当事人可以解除合同。本案中，案涉《成交确认书》约定，双方当事人应当在签订成交确认书之日起十个工作日内签订《海域使用权出让合同》，而直至某某公司提起本案诉讼前，经某某公司反复催促，蕉城区自然资源局和蕉城区海渔局均不与某某公司签订《海域使用权出让合同》，并于2020年7月22日，通过宁德市蕉城区公共资源交易中心将竞买保证金130万元返还给某某公司，合同目的已不能实现，某某公司诉请解除合同有事实和法律依据，且在原审案件的庭审中，蕉城区自然资源局和蕉城区海渔局均同意解除《成交确认书》。本院经审查认为，解除案涉《成交确认书》并不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，因此对某某公司主张解除《成交确认书》的诉求，本院予以支持。

　　涉案《成交确认书》载明：“竞得人交纳的保证金在挂牌成交后自动转作受让宗海的定金。竞得人应在10个工作日内持本《成交确认书》向我局交纳结清上述前期费用，并与我局签订《海域使用权出让合同》。不按期结清前期费用或逾期不签订《海域使用权出让合同》的，视为竞得人放弃竞得资格，竞得人缴纳的竞买保证金不予退还，并承担相应法律责任。”涉案《成交确认书》明确记载了“定金”字样，且约定适用定金罚则，《成交确认书》签订后，上诉人交纳的130万元竞买保证金已转作定金，对此双方当事人并无异议。

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定：“被告未依法履行、未按照约定履行行政协议……原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。”原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第一百二十条规定：“因当事人一方迟延履行或者其他违约行为，致使合同目的不能实现，可以适用定金罚则。但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。”本案中，蕉城区海渔局未依照《成交确认书》的约定，与某某公司签订《海域使用权出让合同》，某某公司主张适用定金罚则，蕉城区海渔局及被上诉人主张系由于政策调整原因导致无法依约签订《海域使用权出让合同》，故本案争议焦点为：一、行政协议案件中因政策调整原因导致协议无法履行能否阻却适用定金罚则；二、涉案《成交确认书》无法履行是否系基于政策调整原因；三、定金能否和资金占用损失一并主张。结合双方当事人的诉辩意见，分析如下：

　　一是关于行政协议案件中因政策调整原因导致协议无法履行能否阻却适用定金罚则的问题。

　　原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第一百二十二条规定：“因不可抗力、意外事件致使主合同不能履行的，不适用定金罚则。”《中华人民共和国民法典》第一百八十条规定：“因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。”根据上述法律规定，因不可抗力致使主合同不能履行的，不适用定金罚则。严格说来，政策调整原因不属于不可抗力，政策调整如果属于当事人在订立合同时无法预见的情形，由于该政策调整导致合同目的无法实现或继续履行合同对一方当事人明显不公平的，属于合同当事人意志之外的客观情况发生重大变化的情形，司法实践中，一般将政策调整认定为情势变更。虽然情势变更非法定免责事由，但与一般民事合同相比，行政协议是行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与相对人签订的合同，行政协议的缔结、履行通常与实现社会公共利益密切相关，而政策的制定、调整一般来说亦是与国家利益、社会公共利益有关。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条规定，行政机关在行政协议履行过程中享有行政优益权，即在行政协议履行过程中如果发生不可抗力，或者法律、法规及政策调整等客观原因导致合同无法履行时，行政机关出于公共利益的需要，有单方变更或解除合同的权利，不承担违约责任。同理，行政机关基于上述原因，导致履行不能的，不承担违约责任，不适用具有惩罚性质的定金罚则。但需要注意的是，作为协议一方主体的行政机关本身就有可能成为政策的制定者、执行者，其可以针对行政协议中涉及的事项出台规范性文件、调整相关政策，故政策调整原因能否阻却定金罚则适用不能一概而论，必须满足合同签订时无法预见，不可归责于双方当事人等情形，人民法院应当结合具体情况严格进行合法性审查。

　　二是涉案《成交确认书》无法履行是否系基于政策调整原因的问题。被上诉人主张其系基于国务院发布的《通知》，无法与上诉人继续签订《海域使用权出让合同》。经查，国务院发布的《通知》系为了维护国家生态安全，推进生态文明建设，加强对滨海湿地的保护，从国务院发布通知的目的、适用范围等来看，该《通知》属于具有全局性影响的重大政策调整，且该《通知》发布于《成交确认书》签订之后，满足情势变更之认定条件。故本案审查重点为涉案《成交确认书》无法履行是否确系基于国务院发布的《通知》。根据在案证据及各方当事人的诉辩意见，本院认为被上诉人提交的证据不足以证明涉案《成交确认书》无法履行系基于国务院发布的《通知》，理由如下：

　　首先，《成交确认书》签订于2018年6月7日，根据《成交确认书》，某某公司与蕉城区海渔局最迟应于2018年6月21日签订《海域使用权出让合同》。国务院于2018年7月14日作出《通知》，于2018年7月25日发布《通知》，均晚于《成交确认书》约定的最后签约期限。被上诉人以《通知》作为其拒绝签订《海域使用权出让合同》的理由，没有事实和法律依据。

　　其次，涉案围海项目不属于《通知》中载明的需要严控的新增围填海项目。《通知》第二点“严控新增围填海造地”第（三）点“严控新增项目”规定：完善围填海总量管控，取消围填海地方年度计划指标，除国家重大战略项目外，全面停止新增围填海项目审批。2018年12月20日发布的《自然资源部发展改革委关于贯彻落实<国务院关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知>的实施意见》第一大点第（三）小点“做好围填海项目管理的政策衔接”规定：《通知》下发前，已取得用海批复或签订海域使用权出让合同，但尚未办理不动产证书的围填海项目，各省（区、市）将项目用海批复文件或出让合同报自然资源部备案，《通知》下发前已受理，但未取得用海批复或未签订海域使用权出让合同的新增围填海项目，一律终止审批或出让程序。根据蕉城区政府在2018年1月21日印发的《宁德市蕉城区人民政府关于同意将八都某某下河海区一宗海域使用权进行公开出让的批复》中“同意对该宗海域使用权进行公开出让”，结合被上诉人自认，涉案围海项目已取得蕉城区政府用海批复，且该项目已进行公开出让，不属于新增围填海项目。

　　再次，根据二审查明的事实，在《成交确认书》签订后至某某公司提起本案诉讼两年期间，蕉城区自然资源局和蕉城区海渔局在此期间均未明确告知某某公司《成交确认书》不能履行，亦未说明暂缓履行的原因，其与蕉城区政府公文往来中，均提到上汽宁德基地建设改变海域情况暂缓涉案围海项目的后续工作，直到本案诉讼过程中，蕉城区自然资源局和蕉城区海渔局才主张系由于国家政策原因导致不能履行，有违政府诚信原则。甚至蕉城区自然资源局2019年11月2日《关于李某招信访事项情况的反馈》提到：“……该项目招标未按流程公示投标结果，未签订出让合同，是否应重新组织招投标还是按程序直接补办海域使用权证书，我局建议区政府召集海洋渔业局、八都镇政府、法制办、自然资源局及海储中心等部门予以专题研究议定”。从中可以看出，直至2019年底，案涉项目仍具有重新组织招投标或直接补办海域使用权证书的可能性。

　　因此，被上诉人未能举证证明其系由于国务院的《通知》，导致《海域使用权出让合同》无法签订。根据《中华人民共和国民法典》第五百八十七条“……收受定金的一方不履行债务或者履行债务不符合约定，致使不能实现合同目的的，应当双倍返还定金”以及原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国担保法>若干问题的解释》第一百一十五条“当事人约定以交付定金作为订立主合同担保的，给付定金的一方拒绝订立主合同的，无权要求返还定金；收受定金的一方拒绝订立合同的，应当双倍返还定金”之规定，被上诉人未按照《成交确认书》签订《海域使用权出让合同》，构成违约且无正当事由，应当双倍返还上诉人交纳的130万元定金。鉴于被上诉人已经返还上诉人交纳的130万元定金，故上诉人关于被上诉人应再返还130万元定金的主张应予支持。

　　三是关于能否同时主张保证金双倍返还和资金占用费损失的问题。

　　根据《中华人民共和国民法典》第五百八十八条第二款规定，定金不足以弥补一方违约造成的损失的，对方可以请求赔偿超过定金数额的损失。即在定金不足以弥补守约方实际损失情况下，定金和赔偿损失可以并用，但二者的数额总额不应高于因违约方违约造成的损失。本案中，上诉人主张被上诉人支付130万元自2018年8月25日起至2020年7月21日止的资金占用损失。经查，案涉定金为130万元，已经超过上诉人主张的资金占用损失，故上诉人再请求被上诉人支付资金占用损失，于法无据，不予支持。

　　需要指出的是，蕉城区海渔局与某某公司法定代表人就案涉围海项目，自2014年起就开始进行磋商，某某公司法定代表人受蕉城区海渔局的委托开展涉案海域的招拍挂前期工作，并最终竞得案涉项目海域使用权。蕉城区海渔局和蕉城区自然资源局不履行订立《海域使用权出让合同》的义务，却未及时通知某某公司，并在合理期限内提供证明，长达两年多时间内既不履行，又不明确拒绝履行，也未行使行政优益权，主动解除案涉《成交确认书》，导致合同僵局，并且不主动返还某某公司交纳的竞买保证金130万元，造成某某公司资金占用损失，系怠于行使行政管理职权的表现。蕉城区海渔局和蕉城区自然资源局应依法行政，努力营造良好营商环境，切实保障民营企业合法权益。

　　综上，原审判决认定事实不清、适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，判决如下：

　　一、维持厦门海事法院（2022）闽72行初29号行政判决第一项，即解除上诉人福建某某实业有限公司与原审第三人宁德市蕉城区海洋与渔业局于2018年6月7日签署的《宁德市蕉城区海域使用权挂牌出让成交确认书》；

　　二、撤销厦门海事法院（2022）闽72行初29号行政判决第二项，即被告宁德市蕉城区自然资源局应于本判决生效之日起十日内赔偿原告福建某某实业有限公司按130万元计算的利息（自2018年8月25日起至2019年8月19日，按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起至2020年7月21日止，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计算）；

　　三、被上诉人宁德市蕉城区自然资源局应于本判决生效之日起三十日内双倍返还上诉人福建某某实业有限公司130万元定金（扣除已返回的130万元，还需支付130万元）；

　　四、驳回上诉人福建某某实业有限公司其他诉讼请求。

　　如被上诉人宁德市蕉城区自然资源局未按判决指定的期间履行给付金钱义务，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百五十三条的规定应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。

　　一、二审案件受理费各100元，由被上诉人宁德市蕉城区自然资源局负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 赖峨州

　　审判员 覃　丹

　　审判员 康　昕

　　二〇二三年六月三十日

　　书记员 吴美芬

来源：鲁法行谈