甘肃省生效裁判：行政机关在听证后未组织新的集体讨论，未重新进行法制审核，作出的处罚决定违反法定程序，应撤销

　　裁判要旨:

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定”，第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当进行集体讨论决定。”根据上述规定，集体讨论应当在听证程序之后。根据审理查明的事实，本案中，张川县城市管理行政执法局进行听证的时间是2023年6月21日，进行集体讨论的时间是2023年5月23日，被上诉人进行集体讨论是在听证程序之前，听证后并未组织新的集体讨论，违反上述规定。

　　《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录重大制度执法决定法制审核制度的指导意见》第四条第（十二）项规定：“凡涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。”根据上述规定，涉及应当法制审核的案件，应当在听证程序之后进行。本案中，听证时间为2023年6月21日，法制审核时间在2023年5月24日，且听证后未重新进行法制审核，故，被上诉人作出的案涉行政处罚决定程序违反上述规定。

　　裁判文书:

　　甘肃省天水市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）甘05行终31号

　　上诉人（原审原告）马某某，男，生于1968年10月4日，回族。

　　委托代理人顾伟，北京市京鹏律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）张某组织。所在地：张川县张川镇西城南路5号。

　　法定代表人李某某，该局局长。

　　行政机关负责人米某某，该局副局长。

　　委托代理人梁小龙，甘肃法茂律师事务所律师。

　　上诉人马某某因与被上诉人张某组织（以下简称张川县行政执法局）责令限期拆除决定一案，不服麦积区人民法院（2024）甘0503行初20号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，于2024年5月23日公开开庭审理了本案，上诉人马某某的委托代理人顾伟，被上诉人张川县行政执法局的行政机关负责人米某某、委托代理人梁小龙到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院认为，根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。根据2016年6月2日张家川县人民政府办公室作出《关于印发张家川县违法建设管控查处责任清单的通知》（张政办法﹝2016﹞46号），该通知规定了城管执法部门的职责。据此，被告作为张川县的城市管理行政执法机关，对该区域范围内的违法建设行为具有依法进行处理的法定职责。

　　关于案涉行政处罚决定证据是否充分，程序是否合法，适用法律是否正确的问题。根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。案涉房屋位于张川县城市规划范围内，根据原告取得建字第2016022号建设工程规划许可证及其签订的张家川县县城区私人临街建设协议及个人建设项目批后管理承诺书等证据材料，案涉房屋超过建设工程规划许可证进行建设，其擅自加层修建的四、五层被认定为违法建筑，证据充分。从处罚程序来看，被告在查处案涉违法加盖四五层房屋的过程中，已对案涉房屋进行了现场勘验，对原告进行了询问，向原告送达了《行政处罚事先告知书》《行政处罚听证告知书》等执法文书，并经听证、重大事项讨论、法制审核、审批等程序，处罚程序符合相关规定。从法律适用方面来看。案涉房屋擅自加层修建的四、五层至今未取得相关审批，被告依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定给予马某某责令限期拆除的行政处罚，法律适用正确。综上所述，被告作出《行政处罚决定书》（张城罚决字﹝2023﹞第04020号）的行政行为，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律正确，依法应予维持，故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回原告马某某的诉讼请求。案件受理费50元，由原告马某某负担。

　　宣判后，马某某不服，向本院提起上诉，请求：1．撤销原审法院（2024）甘0503行初20号行政判决；2．发回重审或者在查明事实的基础上依法改判支持上诉人的原审诉讼请求。理由：一、原审判决认定事实错误。第一，原审法院认为被诉行政行为事实证据充分，属于认定事实错误。根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规定，对未取得规划许可建筑的处罚做了区分处理，责令限期拆除的事实依据应当包括两部分：行为人未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设和无法采取改正措施消除影响，但是在本案中，原审法院仅仅因为上诉人未取得建设工程规划许可证就依据城乡规划法第四十条第一款认定被诉行为证据充分，是对城乡规划法第六十四条的曲解，属于认定事实错误，虽然被上诉人在一审中提交了认定函，但是在认定函中只是声称案涉建筑对县城空间布局形成影响，但是未阐述为何无法采取改正措施并提交相关事实和法律依据。在张家川自然资源局未详细阐述上述问题的情况下，被上诉人应当回函要求其进行明确，根据《最高人民法院关于适用行政诉讼法的解释》第一条第二款第（六）项的规定，上诉人对该回复函并无救济的途径。因此，被上诉人作出的处罚决定认定事实错误，上诉人的房屋4-5层并非无法消除影响的建筑，完全可以通过采取补救措施消除影响。第二，原审法院认为被诉行政行为作出程序合法，属于认定事实错误。1．被上诉人作出被诉行政行为，并未经过集体讨论。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十五条的规定，在听证程序之后应当进行集体讨论，但是本案中听证程序在2023年6月21日，被上诉人于2023年5月23日就行了集体讨论，在听证之后并未就听证内容重新进行集体讨论。2．被上诉人作出被诉行政行为，并未经过法制审核。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》第四条第十二项的规定，法制审核应当在听证程序之后进行。本案中听证时间是2023年6月21日，法制审核时间是在2023年5月24日，本案在听证程序后并未重新进行法制审核。第三，原审法院认为被诉行政行为适用法律正确，该观点认定错误，且原审法院对被诉行政行为的性质认定错误。本案中，被诉行政行为的内容为“责令你单位自收到本决定书之日起三日内自行拆除第四、第五层违法建筑工程”，根据国法秘研函（2012）665号的规定，责令改正或者限期改正违法行为与行政处罚是不同的行政行为，因此城乡规划法第六十四条、六十八条规定的限期拆除、责令限期拆除不应当理解为行政处罚行为。根据《住房城乡建设行政复议法》第九条第一款第（二）项的规定，责令限期拆除并非行政处罚，而是行政强制，本案被诉行政行为名称为行政处罚决定书，但是本质上属于行政强制决定书，一审法院对案涉行政行为的性质认定错误，进而适用法律错误。二、原审判决适用法律错误。由前所述，原审判决认定事实错误，在认定事实错误的基础上，适用行政诉讼法第六十九条判决驳回上诉人的诉讼请求，属于适用法律错误。综上，原审判决认定事实不清，适用法律错误，应当予以撤销，上诉人的诉讼请求具有事实和法律依据，应当得到法院的支持。

　　本院认为，本案的争议焦点是张某组织作出的案涉行政处罚决定是否合法、一审判决是否正确。

　　第一，关于法定职责方面。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定：“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款”。2016年6月2日张家川回族自治县人民政府办公室作出《关于印发张家川县违法建设管控查处责任清单的通知》（张政办法﹝2016﹞46号），该通知规定了城管执法部门的职责。据此，被上诉人作为张川县的城市管理行政执法机关，对该区域范围内的违法建设行为具有依法进行处理的法定职责。

　　二、关于执法目的方面。

　　行政执法局虽然有查处违法建筑的法定职权，但对违法建筑的查处，应当加大行政执法的时限性和合理性，将违建建筑物、构筑物的查处作为常态性工作内容，而不应将其作为推进征收工作的手段。案涉建筑物位于征收范围之内。本案的核心和焦点是城市管理执法局对位于征收范围之内的建筑仍然按照违法建筑的一般处理程序作出处理是否符合“程序正当”的基本原则？集体土地进入征收程序后，对集体土地上的建（构）筑物的补偿，应当由市、县级人民政府土地行政主管部门依照征收方案组织实施。本案中，上诉人案涉房屋加层未经审批建设多年，未有管理部门调查处理，但是在纳入征收范围内后，被张川县行政执法局立案调查，案涉项目的征收实施部门应当按照征收补偿程序组织实施，而不是另以执法局名义实施拆除违法建筑的行政处罚程序责令拆除。本案中，被上诉人的目的并非为了严格城市建设管理，而是为了避开法定的征收程序，促进征收进程，以拆违的形式促进征收不符合“程序正当”原则，这种管理手段与立法目的不符，直接损害行政权威，故，被上诉人作出的行政处罚决定明显不当，应当予以撤销。在二审法院两次前往现场协调过程中，县政府及有关单位态度消极、不配合法院将行政争议实质化解。

　　三、关于处罚决定的作出程序是否合法。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第五十六条规定：“听证结束后，行政机关应当根据听证笔录，依照本法第五十七条的规定，作出决定”，第五十七条第二款规定：“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当进行集体讨论决定。”根据上述规定，集体讨论应当在听证程序之后。根据审理查明的事实，本案中，张川县城市管理行政执法局进行听证的时间是2023年6月21日，进行集体讨论的时间是2023年5月23日，被上诉人进行集体讨论是在听证程序之前，听证后并未组织新的集体讨论，违反上述规定。

　　《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录重大制度执法决定法制审核制度的指导意见》第四条第（十二）项规定：“凡涉及重大公共利益、可能造成重大社会影响或引发社会风险，直接关系行政相对人或第三人重大权益，经过听证程序作出行政执法决定，以及案件情况疑难复杂、涉及多个法律关系的，都要进行法制审核。”根据上述规定，涉及应当法制审核的案件，应当在听证程序之后进行。本案中，听证时间为2023年6月21日，法制审核时间在2023年5月24日，且听证后未重新进行法制审核，故，被上诉人作出的案涉行政处罚决定程序违反上述规定。

　　4、关于一审判决是否正确的问题。

　　一审法院并未全面审查案涉建筑正在被征收的客观事实，仅从张川县行政执法局的法定职责、行政决定证据是否充分、程序是否合法、适用法律是否正确等方面审查了行政行为的合法性，而没有综合考虑案涉建筑物位于征收范围的事实，系认定事实不清，判决驳回诉讼请求属适用法律错误，二审法院依法予以纠正。

　　综上，被上诉人作出的案涉行政处罚决定以拆违的形式促进征收属超越职权、明显不当，且行政处罚违反法定程序，应当依法予以撤销。原审判决认定事实不清、适用法律错误，本院依法予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（三）（四）（六）项、第八十九条第一款第（三）项、第一百零二条的规定，判决如下：

　　一、撤销天水市麦积区人民法院（2024）甘0503行初20号行政判决；

　　二、撤销被上诉人张某组织作出的张城罚决字（2023）第04020号行政处罚决定；

　　二审案件受理费50元，由被上诉人张某组织承担。

　　本判决为终审判决。

　　来源：行政法报