【裁判要点】

　　当事人要求行政主管部门依法履行查处职责，在相关职权部门履行查处职责后，仍然向上级行政主管部门、上级人民政府提出履行查处职责申请或层级监督申请，继而再以前述部门作出的答复违法或不履行答复、层级监督等法定职责为由提起行政复议或诉讼，其中明显包含重复、循环、重叠申请和诉讼。行政复议机关、人民法院就履行查处职责的法定主体、层级监督是否属于行政诉讼受案范围等问题进行多次、反复释明，当事人在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，构成滥用诉权。

　　【裁判文书】

　　新疆维吾尔自治区高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）新行终128号

　　上诉人（原审原告）：谢某，男，住新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州博乐市。

　　被上诉人（原审被告）：新疆维吾尔自治区人民政府，住所地新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市天山区中山路479号。

　　法定代表人：艾某，新疆维吾尔自治区人民政府主席。

　　委托诉讼代理人：罗某，新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉三处工作人员。

　　委托诉讼代理人：于某，新疆维吾尔自治区司法厅行政复议与应诉三处工作人员。

　　上诉人谢某因其诉被上诉人新疆维吾尔自治区人民政府（以下简称自治区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市中级人民法院（2024）新01行初17号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，2023年12月13日，自然资源部办公厅向新疆维吾尔自治区自然资源厅下发了《自然资源部办公厅关于落实＜行政复议意见书＞（国复〔2023〕2445号）要求重新办理群众来信的函》，函中要求有关省级自然资源主管部门要根据自然资源部办公厅会同执法局梳理出的以信访答复履职案件，认真核实处理履职查处申请，重新作出答复或反馈。函后附件《行政复议意见书（国复〔2023〕2445号）涉及案件明细表》中记载序号X案件为涉谢某土地查处信访答复案件。2024年1月3日，新疆维吾尔自治区自然资源厅根据上述函件作出《查处申请答复书》，载明“你反映的相关问题及查处申请，我厅在规定时限内已多次作出答复，且你对答复不服提起的复议和诉讼，我厅按规定均予以应诉，故我厅不予重复答复。”谢某收到答复后，于2024年1月7日向自治区政府申请行政复议，自治区政府审查后于2024年3月1日作出新政复驳〔2024〕X号《驳回行政复议申请决定书》，谢某不服，诉至原审法院。

　　原审法院认为，《中华人民共和国行政复议法》第二条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益，向行政复议机关提出行政复议申请，行政复议机关办理行政复议案件，适用本法。”第十一条第十五项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十五）认为行政机关的其他行政行为侵犯其合法权益。”《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第八项规定：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（八）行政行为对其合法权益明显不产生实际影响的。”根据上述规定，对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为才属于行政复议、行政诉讼范围。本案中，新疆维吾尔自治区自然资源厅作出的案涉《查处申请答复书》系根据自然资源部函件的要求向谢某作出的相关告知，该答复并未对谢某的权利义务产生实际影响，故不属于行政复议范围。对于明显不属于行政复议受案范围的事项，复议机关作出的驳回行政复议申请决定，对当事人的权利义务并不产生实际影响，亦不属于人民法院行政诉讼受案范围。《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》第十三条规定，对于明显不具有诉讼利益、无法或者没有必要通过司法渠道进行保护的起诉，比如当事人向明显不具有事务、地域或者级别管辖权的行政机关投诉、举报、检举或者反映问题，不服行政机关作出的处理、答复或者未作处理等行为提起诉讼的，人民法院依法不予立案。根据上述法律规定，当事人提起诉讼应当具有诉的利益。本案中，谢某对于同一事项反复多次提起查处及复议申请，进而引发新的行政诉讼程序，是对行政资源、司法资源的过度使用，通过反复申请查处的方式，并无助于纠纷的及时解决，不具有权利保护的必要性和实效性，对其起诉，依法应予驳回。综上，依照《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条第一款第八项之规定，裁定驳回谢某的起诉。

　　谢某上诉称，一、上诉人谢某依照执行和解协议取得了博乐市某配送服务中心综合楼的地下负一层和地上第一层房屋，但在办理房屋产权过户手续时发现某综合楼土地相关手续不完善，土地转用审批手续、规划手续、立项手续均存在严重违法情形，导致案涉房屋不能办理房屋登记和过户手续。新疆维吾尔自治区自然资源厅对非法倒卖耕地一案不查处的行为违法。二、被上诉人自治区政府作出的驳回复议申请决定违法，应予撤销并责令其重新作出复议决定。三、上诉人获知的信息是，在办理土地手续时，博乐市某综合楼任某给博乐市某镇领导阿某行贿30万元，共同贪污26万元，阿某被判处25年有期徒刑，任某无罪释放。博乐市法院和博州中院漏判行为致使犯罪分子任某将申请人的房屋用电报停，至今未通电，某镇人民政府以积雪未扫干净为由封门3年，给上诉人造成了三千多万的直接损失。综上，请求依法撤销原审裁定并指令原审法院继续审理本案；本案诉讼费用由被上诉人承担。

　　自治区政府辩称，一、案涉驳回行政复议申请决定认定事实清楚，作出程序合法。新疆维吾尔自治区自然资源厅作出的答复对谢某的权利义务不产生实际影响。二、谢某提起本案诉讼不具有诉的利益。综上，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　本院经审理查明的事实与原审裁定认定的事实一致，本院予以确认。

　　另查，2021年6月23日，新疆维吾尔自治区自然资源厅根据谢某的查处申请，要求国土资源执法监察总队负责对博乐市某农民专业合作社综合楼土地问题进行核查。2021年7月5日，新疆维吾尔自治区博尔塔拉蒙古自治州自然资源局（以下简称博州自然资源局）向博乐市自然资源局作出博州自然资整改字〔2021〕X号《关于博乐市违规批地限期整改的通知书》，载明：“……现责令你局自收到本通知书之日起30日内予以改正，补办集体建设用地征收手续。逾期不改正的，将依法追究法律责任，并追究相关责任人员整改不力责任。”2021年10月4日，博州自然资源局对博乐市人民政府、博乐市自然资源局作出博州自然资罚〔2021〕X号《国土资源行政处罚决定书》，决定责令其补办集体土地征收审批手续，没收违法所得242.4万元，并处10%罚款。

　　再查，针对博乐市某农民专业合作社综合楼土地问题，在博州自然资源局履行查处职责后，谢某仍然通过向博乐市人民政府、博州人民政府、博州自然资源局、新疆维吾尔自治区自然资源厅、自治区政府等行政机关提出履行查处职责申请，继而再以前述部门作出的答复违法或不履行答复、层级监督等法定职责为由提起行政复议或诉讼，截止2025年2月24日，谢某在新疆维吾尔自治区三级人民法院共提起行政诉讼260余件，生效裁判均驳回其诉请或驳回其起诉。

　　本院认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第十一条、第三十条、第三十三条和《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第六十九条之规定，对当事人权利义务产生实际影响的行政行为属于行政复议、行政诉讼受案范围。具体到本案，新疆维吾尔自治区自然资源厅根据自然资源部的函件向谢某作出的案涉答复，系对原先已作出答复的重申，未对谢某的权利义务产生新的实际影响，依法不属于行政复议和行政诉讼的受案范围，案涉行政复议决定和原审裁定对此认定准确，本院予以确认。

　　需要指出的是，《最高人民法院关于进一步保护和规范当事人依法行使行政诉权的若干意见》（法发〔2017〕25号，以下简称意见）明确要求，正确引导当事人依法行使诉权，严格规制恶意诉讼和无理缠诉等滥诉行为。第十五条规定，对于极个别当事人不以保护合法权益为目的，长期、反复提起大量诉讼，滋扰行政机关，扰乱诉讼秩序的，人民法院依法不予立案。第十七条规定，要从当事人提起诉讼的数量、周期、目的以及是否具有正当利益等角度，审查其是否具有滥用诉权、恶意诉讼的主观故意。经本院梳理，在博州自然资源局履行查处职责后，谢某仍然通过向新疆维吾尔自治区自然资源厅、自治区政府等行政机关提出履行查处职责申请，继而再以前述部门作出的答复违法或不履行答复、层级监督等法定职责为由提起行政复议或诉讼，其中明显包含重复、循环、重叠申请和诉讼。对此，行政复议机关法律文书、人民法院生效裁判就履行查处职责的法定主体、层级监督是否属于行政诉讼受案范围等问题均多次、反复释明，谢某在完全知晓的情况下，仍然反复、大量申请行政复议并提起行政诉讼，属于典型的滥用诉权。

　　据《最高人民法院关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（法发〔2015〕6号）、《最高人民法院关于进一步推进案件繁简分流优化司法资源配置的若干意见》（法发〔2016〕21号）规定，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，要依法加大惩治力度。充分发挥诉讼费用、律师费用调节当事人诉讼行为的杠杆作用，促使当事人选择适当方式解决纠纷。当事人存在滥用诉讼权利、拖延承担诉讼义务等明显不当行为，造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。参照上述规定，根据《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第五十五条规定，人民法院对已经认定为滥用诉权的起诉，可以退回诉状并记录在册。坚持起诉造成诉讼对方或第三人直接损失的，人民法院可以根据具体情况对无过错方依法提出的赔偿合理的律师费用等正当要求予以支持。今后，对于谢某针对博乐市某农民专业合作社综合楼土地问题另行提起的履行土地查处职责、层级监督职责等相关争议的行政诉讼，人民法院在登记立案前应当依法严格审查；对明显滥用诉权的，退回诉状并记录在册。

　　综上，原审裁定认定事实清楚，法律适用准确，程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 张疆华

　　审判员 马　荣

　　审判员 王东东

　　二〇二五年二月二十六日

　　书记员 程雅莉

　　来源：鲁法行谈；行政执法与行政审判