南通中院案例 ：土地确权的前提条件

　　【裁判要点】

　　申请行政机关就土地权属争议作出处理决定，除了应当提交相应的证明材料外，首先应当具备的前提是，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间就某块土地的所有权或者使用权归属存在争议，在此基础上，行政机关才可依据各方提供的证明材料，以及实地勘查等情况，根据从实际出发，尊重历史，面对现实的原则对土地的权属作出裁决。否则，土地确权便无从谈起。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行政 判 决 书

　　（2019）苏06行终687号

　　上诉人（原审原告）周太红，男，1959年8月24日生，××族，住无锡市滨湖区。

　　委托代理人陈永飞，北京市盈科（南通）律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）海安市南莫镇人民政府，住所地海安市。

　　法定代表人余星星，镇长。

　　应诉负责人陈广进，副镇长。

　　委托代理人邓凤香，海安市南莫法律服务所法律工作者。

　　被上诉人（原审第三人）周友湖，男，1946年10月1日生，××族，住海安市。

　　上诉人周太红因要求履行土地确权法定职责一案，不服南通经济技术开发区人民法院（2018）苏0691行初292号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，周太红户住宅与周友湖户住宅东西相邻，周太红户居东，周友湖户居西。2017年2月，周太红曾向海安市南莫镇人民政府（以下简称南莫镇政府）提交“履行职责申请”，内容为“现有校林村八组周太红与周友湖邻里纠纷一事，镇村干部2014年4月20日按周太红、周友湖双方宅基地尺寸丈量重叠，而人民法院又说不重叠；现请求南莫镇人民政府迅速重新丈量确定，根据2014年4月16日所签协议安现有国土局宅基地证重新丈量裁决；恢复丈量重叠所强行划出去周太红合法的责任田面积，（田东西长度为12.6㎡+8㎡+3㎡=23.6㎡），恢复周太红宅基地内原有的一切合法财物，恢复1997年农村二轮承包周太红责任田西原有的2尺5寸的人行道路（二轮承包土地证有记载），拆除公共道路上的一切违章违建；还被害人之公道。请在收到此信之日起5个工作日内给予明确指示”。同年4月24日，南莫镇政府作出答复称：“一、根据你户《二轮承包土地登记表》记载，你户门口一中共有土地两块，一块面积为0.03亩、另一块面积为0.43亩，合计为0.46亩，两块地东西长度为20.6米，从《二轮承包土地登记表》档案底册中查不到东西长度另有3米的记载，故你要求恢复12.6㎡+8㎡+3㎡=23.6㎡的证据不足。二、根据2014年4月16日你方与周友湖方达成的《协议书》第一条，你方的树木系你自愿处理，你不应该申请南莫镇政府为你恢复财物。你户责任田西侧原有本组的上水渠，上水渠两边都有人行道路，灌水车口迁移后，该渠道逐步被你的邻居周友湖改造成了道路，方便所有需求人通行，且现已经被周友湖浇筑成了水泥路，现在你申请恢复成泥土路道已经没有必要。三、经现场勘查，周友湖现有的构筑物纯属为了挡土护坡，周友湖住宅地与东面地块落差明显。待你修筑出行道路时，如构筑物影响你修筑道路，南莫镇政府将责成校林村村委会做好协调工作。”周太红对该答复不服，诉至如东县人民法院，要求南莫镇政府履行确定周太红户土地所有权和使用权的具体位置与面积的职责。如东县人民法院经审理查明，1999年10月，周太红、周友湖户就其宅基地均取得集体土地使用权证。周太红户就其所承包经营的土地已经取得于1998年1月1日签发的土地承包经营权证。周友湖户就其所承包经营的土地获取了于2017年3月20日换发的农村土地承包经营权证。该院认为：1.就周太红所提交的案涉履职申请来看，实际系其对2014年4月20日镇、村就周太红户、周友湖户宅基地、承包经营土地的丈量行为不服而提出的重新丈量、恢复承包经营土地及土地上财产的申请，并非就某宗土地所有权或使用权归属的确定的申请。2.周太红户与周友湖户的宅基地、承包经营土地都各自领取了集体土地使用权证、土地承包经营权证，故不存在使用权归属不明的宗地需要南莫镇政府进行确权。若周太红认为两户宅基地或承包经营地使用权证所记载的四至重叠、四至不清以致其权利受损，或者集体经济组织未按照土地承包经营合同的约定向其发包土地，其应当就发证行为或土地承包经营关系依法寻求救济，而非要求南莫镇政府就已取得使用权证的土地进行确权。因此，周太红提供的证据不能证明其向南莫镇政府提出要求履行土地使用权确权职责的申请，其提起该诉讼不符合行政诉讼的法定起诉条件，遂于2017年11月29日作出（2017）苏0623行初50号行政裁定，驳回了周太红的起诉。周太红不服，上诉至南通市中级人民法院，该院认为，从周太红提交申请的内容并结合之前相关的诉讼、土地丈量行为来看，周太红是因之前两次丈量结果不同，而要求南莫镇政府对双方宅基地长度重新丈量，同时，周太红也没有提交相应的要求土地确权的证据材料，其提交的“履行职责申请”不符合《土地权属争议调查处理办法》规定的条件和形式，故应当认为周太红并未向南莫镇政府提出过土地确权申请，其以南莫镇政府不履行土地确权法定职责为由提起诉讼，缺乏事实根据，应予驳回。基于此，该院于2018年4月13日作出（2018）苏06行终100号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。

　　2018年5月2日，周太红向南莫镇政府再次提交“行政履职申请”，内容为：“1.对周太红与周友湖的宅基地，用双方的《集体土地使用证》进行丈量，确认双方的四址位置和集体公共地方的四址位置。2.对周太红1997年二轮承包面积，按册簿示意图重新丈量，确认四址位置。”同年6月30日，南莫镇政府作出书面告知称：“一、关于宅基地界址，你提出与西邻界址有争议，南莫镇政府于2018年6月28日组织土管、农经站、测绘等部门以及校林村村委会有关成员、校林村八组部分村民代表在场，对你家宅基地西侧进行了丈量，并对西界址点进行了测绘定位，《南莫镇校林村周太红宅基地界定、放线说明书》附后，共4页。二、关于承包土地丈量，2018年6月29日，南莫镇政府安排校林村经济合作社依据1997年农村土地二轮承包底册对你户承包土地进行了丈量，《周太红承包田测量记录》附后，共6页。”周太红不服提起诉讼，请求确认南莫镇政府于2018年6月30日作出的书面告知行为违法并责令南莫镇政府对周太红的申请依法作出处理。

　　再查明，周太红与周友湖曾因排除妨碍纠纷诉至海安市人民法院，周太红要求周友湖归还占有其户的宅基地、承包责任田及通行路，拆除两家宅基地之间公用道路上的一切障碍物。海安法院受案后，到村开庭，并请镇、村及镇农经站干部到现场丈量、勘验，现场进行调解和到村调解，但未能达成调解协议。该院经审理查明：周太红、周友湖均持有集体土地使用权证，且两证所确定的宅基地面积和宅基地之间的距离都明确，法院、村镇干部及双方当事人也到现场进行实际丈量和勘验，周太红、周友湖宅基地面积不重叠。村经济合作社在二轮承包分田期间已经对周太红的承包责任田进行丈量，且周太红也已耕种十几年，周太红认为责任田被周友湖侵占，未提供充分证据予以证明。2016年1月8日，该院作出（2015）安南民初字第00209号民事判决书，以周太红的诉讼请求未提供充分证据支持为由，判决驳回其诉讼请求。周太红不服，向南通市中级人民法院提起上诉。2016年6月13日，南通市中级人民法院作出(2016)苏06民终1279号民事判决书，该判决书对一审查明的事实予以确认并认定：1.周太红提供的校林村村委会证明并未提到周友湖侵占周太红的责任田，周太红目前将油菜割掉是为了配合丈量工作。周太红未能就周友湖侵占其责任田提供充分证据予以证明，应承担举证不利的后果。2.周友湖于2005年左右在其与周太红之间的集体共用土地上建造围墙，周太红直至2012年对该围墙提出异议并要求拆除。周太红认为其农村土地承包经营权证书及承包土地登记表中，在四址中西边写的是“人行道”，但该土地承包经营权证发证时间较早，且双方一致确认在两家之间曾有南北走向的水渠相隔，周太红并未举证其家门口曾有东西走向的通行道路。3.多年来，周太红户一直自东边出行，如其认为通过周友湖门前道路通行更为便利，应当与周友湖户友好协商解决，现有证据亦不足以认定对周友湖建造的围墙有排除妨害的现实必要性。故南通中级人民法院判决驳回上诉维持原判。周太红仍不服，向南通中级人民法院申请再审被驳回后又江苏省高级人民法院申诉。江苏省高级人民法院认为，周太红的申诉无事实和法律依据，不能成立，遂作出（2018）苏民监529号驳回申诉通知书。

　　另，由于周太红与周友湖间因土地纠纷产生多起民事、行政诉讼，一审法院于2019年2月1日至周太红、周友湖户查看现场，并请南莫镇政府、镇国土所、镇司法所、村委会干部到现场丈量、勘验和调解。调解过程中，周友湖、周太红各自持1999年的集体土地使用证，要求按照证载内容进行丈量。经丈量，双方宅基地不仅不存在重叠，在双方宅基地中间还留有约1.5米宽的公共地带。各方要求对公共区域打桩定界，经协调，双方同意以中心线为居中位置左右各量75厘米定界桩，镇、村工作人员据此打桩并拍照留存。法院将此过程形成现场笔录，并由上述人员在场见证，周太红对笔录签字认可，但周友湖在签字过程中遭到儿子的极力反对，致使调解最终未能形成一致意见。

　　开庭过程中，一审法院再次要求周友湖、周太红出示集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证，各方均予出示，且各方对证载内容、四址位置、发证行为均不持异议。

　　一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议。第十四条规定，下列案件不作为争议案件受理：(一)土地侵权案件；(二)行政区域边界争议案件；(三)土地违法案件；(四)农村土地承包经营权争议案件；(五)其他不作为土地权属争议的案件。由上述规定可知，个人与个人之间因土地所有权或者使用权的权属不明确而发生的纠纷属土地权属争议，乡级人民政府或者县级以上人民政府具有处理争议的法定职责。一般而言，在当事人取得争议土地的权利证书后，土地权属应当已经清楚、明确，因为政府颁发权利证书须遵循“权属合法、界址清楚、面积准确”的原则，颁证也必须经过当事人申请、国土部门地籍调查、权属审核、注册登记等法定程序。本案中，周太红、周友湖早在1999年就已各自取得集体土地使用证，证载四址位置清晰明了。各方对于各自取得的集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证均予认可，证载内容、证载四址并无重叠之处，海安市人民法院和一审法院至现场丈量、勘验的结果均表明双方的宅基地不存在重叠。因此，在各方已经取得权证且均予认可的情况下，该权证就是确定各方土地权属的有效凭证，土地权属处于确定状态，权属争议在客观上不复存在。周太红认为按照《土地权属争议调查处理办法》第二十条的规定，取得权证并不代表没有争议，但是第二十条的规定建立在持证人对权证内容不认可或证载四址位置不清或证载内容与实际面积不一致的基础之上。本案中，各方对发证确权行为认可、证载四址位置清晰、证载面积与实际面积一致，证载四至位置不重叠、实际四至位置亦不重叠，因此，本案争议并非《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议。

　　此外，南莫镇政府2014年对周太红、周友湖户丈量认为双方土地使用权存在重叠，周太红申请履职的本义在于确认2014年丈量结果错误，并非对权属本身存在争议。如周太红有证据表明南莫镇政府2014年丈量结果有误并侵犯了周太红的合法权益，周太红应以侵权为由寻求救济，土地侵权案件亦不作为土地权属争议案件受理。

　　综上，案涉争议并非法律意义上的土地权属争议，南莫镇政府并无就该争议作出处理决定的法定职责。南莫镇政府在收到申请后，组织相关部门进行丈量、测绘并将结果以书面形式向周太红告知，并无不当。一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法法规标题中华人民共和国行政诉讼法（2017修正）制定机关全国人大常委会效力等级法律公布日期2017.06.27时效性现行有效》第六十九条第六十九条【驳回原告诉讼请求判决】行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。

　　之规定，判决驳回周太红的诉讼请求。

　　周太红不服一审判决，向本院提起上诉称，1.一审法院逻辑推理错误，其认为只要有土地权属证书和附图就不存在土地权属争议，实际上双方的争议一直存在，2014年南莫镇政府的工作人员丈量时，发现双方的土地存在重叠，所以要求周太红割让自己的土地。一审法院于2019年到现场丈量，并打桩拍照，才厘清双方之间的界桩，南莫镇政府应当就此结果出具决定书，防止周友湖不认可法院的丈量结果。2.南莫镇政府接到周太红申请后，无论受理还是不予受理，均未履行《土地权属争议调查处理办法》第十三条的程序规定。3.土地权属凭证与人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图只是调查处理争议时依据的文件，并不是只要有上述文件就不存在权属争议。综上，请求二审法院撤销一审判决，改判支持周太红的诉讼请求。

　　被上诉人南莫镇政府辩称，周太红与周友湖之间的土地权属纠纷，海安市人民法院和一审法院均到现场丈量过，结果显示双方并不存在交叉的现象。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人周友湖述称，一审判决正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据各方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，南莫镇政府针对周太红的土地确权申请，是否存在不履行法定职责的情形。

　　《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。第二十条规定，国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：一、人民政府颁发的确定土地权属的凭证；二、人民政府或者主管部门批准征用、划拨、出让土地或者以其他方式批准使用土地的文件；三、争议双方当事人依法达成的书面协议；四、人民政府或者司法机关处理争议的文件或者附图；五、其他有关证明文件。申请行政机关就土地权属争议作出处理决定，除了应当提交相应的证明材料外，首先应当具备的前提是，个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间就某块土地的所有权或者使用权归属存在争议，在此基础上，行政机关才可依据各方提供的证明材料，以及实地勘查等情况，根据从实际出发，尊重历史，面对现实的原则对土地的权属作出裁决。否则，土地确权便无从谈起。

　　具体到本案而言，周太红、周友湖对于各自取得的集体土地使用证和农村集体土地承包经营权证均予认可，证载内容、四至均无重叠之处，在周太红诉周友湖排除妨碍纠纷民事案件中，海安市人民法院、村镇干部及双方当事人也到现场进行实际丈量和勘验，发现周太红、周友湖宅基地面积不重叠，一审法院于2019年2月1日至周太红、周友湖户查看现场，并请南莫镇政府、镇国土所、镇司法所、村委会干部到现场丈量、勘验和调解，经丈量，双方宅基地不仅不存在重叠，在双方宅基地中间还留有约1.5米宽的公共地带，经协调，双方同意以中心线为居中位置左右各量75厘米定界桩。由此可见，周太红、周友湖之间并未就某块土地存在权属争议，结合双方当事人的陈述以及南莫镇政府提交的《情况说明》来看，引发纠纷的起因系南莫镇政府于2014年4月20日对双方宅基地丈量错误所致，南莫镇政府丈量行为并不是行政机关依法作出的针对土地权属的处理决定，在双方当事人的宅基地权属清楚，且经法院两次勘查并不重叠的情况下，周太红基于一次错误的丈量行为而要求南莫镇政府进行土地确权，缺乏事实根据。

　　《土地权属争议调查处理办法》第二十八条规定，国土资源行政主管部门应当自受理土地权属争议之日起6个月内提出调查处理意见。因情况复杂，在规定时间内不能提出调查处理意见的，经该国土资源行政主管部门的主要负责人批准，可以适当延长。本案中，2018年5月2日，周太红向南莫镇政府提交《行政履职申请》，南莫镇政府于同年6月28日、29日组织相关部门及人员到现场重新丈量，并于6月30日作出书面告知。虽然南莫镇政府针对周太红的申请，并未完全依照《土地权属争议调查处理办法》规定的相关流程作出确权决定，但是，由于周太红与周友湖客观上不存在权属争议，土地确权的前提条件不具备，因此，南莫镇政府针对周太红的申请，重新组织丈量土地并在6个月内向周太红告知结果，不构成程序违法。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。周太红的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人周太红负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 郭德萍

　　审判员 仇秀珍

　　审判员 张祺炜

　　二〇二〇年一月十九日

　　书记员 丁雯雯

来源：来源：焦作市自然资源和规划局网站