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海域资源确权登记的关键要点与制约因素
发布日期:2022-03-22点击率:212

  摘要:海域是自然生态空间的重要组成部分,海域确权登记是我国自然资源统一确权登记的重要内容。 由于资源属性的差异,海域确权登记在登记单元划分和地籍调查技术环节具有不同于其他自然资源 的关键要点与制约因素。 为保证海域空间的生态完整性,海域登记单元应优先于自然保护地等其他自然资源划定,但需扣除其中的海岛,并在登记簿中记载其他资源的范围、类型和数量; 为便于划清不同层级政府行使海域所有权的边界,海域登记单元应与县级行政区管辖海域范围一致; 省级行政管辖范围之外的渤海中部等海域应单独划定登记单元。 现有基础资料尚不能完全支撑海域确权登记,制约因素主要包括领海基线尚未全部确定、部分省市海域划界尚存争议、无居民海岛海岸线勘测尚未完成、部分潮间带划为集体所有土地、中央和地方分级行使所有权的海域资源清单尚未出台、现有自然资源登记簿设计对海域的适用性不足等。 针对短期内难以解决的问题,提出了相应的解决对策 。 研究成果有利于提高我国海域确权登记的专业性和可操作性,对于支撑海域确权登记顺利开展具有现实价值。

  对所有自然生态空间统一进行确权登记,清晰界定各类自然资源资产的所有权主体,是党中央、国务院关于生态文明建设的重要决策部署。为规范自然资源统一确权登记,2016年12月原国土资源部等七部门联合印发了《自然资源统一确权登记办法(试行)》(以下简称《试行办法》),先行在青海、甘肃等12个省份的32个试点区域对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源开展统一确权登记工作。在试点工作的基础上,2019年7月自然资源部等五部门对《试行办法》进行了修订,联合印发了《自然资源统一确权登记暂行办法》(以下简称《暂行办法》)。《暂行办法》相对《试行办法》的一个突出变化,是首次将海域和无居民海岛纳入了自然资源统一确权登记范畴。

  海洋与森林、草原、湿地等均为地球典型的生态系统,海域是我国自然生态空间的重要组成部分。摸清海域资源的家底是对其产权的确认和保护,对海域进行确权登记是我国实现各类自然资源确权登记全覆盖的必然举措。但是,由于海域并未纳入前期的确权登记试点范畴,较之水流、森林、草原等自然资源,海域确权登记缺乏实践工作经验,难免对登记工作的要点和难点认识不足。本文基于海域的资源属性特征,依据自然资源统一确权登记的原则和要求,对海域确权登记的关键要点进行梳理和解析,并探析当前存在的制约因素与解决对策,以助力我国海域确权登记工作的顺利开展。

  1 海域资源的属性特征

  1.1 空间范畴与资源界线

  我国不仅拥有960万平方千米的陆地国土,还有约320万平方千米的海洋国土。海洋国土包括内海、领海、毗连区、专属经济区和大陆架,但并非都属于需确权登记的海域资源范畴。根据2002年颁布施行的《中华人民共和国海域使用管理法》(以下简称《海域法》),海域是指我国的内水、领海的水面、水体、海床和底土。根据1992年颁布施行的《中华人民共和国领海及毗连区法》,内水是指我国领海基线向陆一侧的水域,领海是指从领海基线起宽度为12海里的水域。据此,内水既包括海岸线向陆一侧的江河湖泊,也包括海岸线向海一侧至领海基线的海洋。但《海域法》中明确限定了其所称的内水,仅指我国领海基线向陆地一侧至海岸线的海洋,即政治地理上的内海。因而,我国的海域资源是指政治地理上的内海和领海,范围内起海岸线,外至领海外部界限,如图1所示。海域资源虽然仅为我国全部海洋国土的一小部分,但其范围依然广阔,国家为了分级管理而又对其实行了行政区域划分。由此,我国海域资源的空间范畴由海岸线、领海外部界限和行政区域界线共同限定。

  (1)海岸线

  

  海岸线是海域与陆地自然资源的生态分界线。由于海水存在涨落潮变化,海陆分界线并非空间上一条地理位置固定的线,而是一条高潮时被水淹没、低潮时露出水面的两相地带,即潮间带(亦称滩涂)。从自然属性看,潮间带更趋近于海洋属性,属于近岸海洋生态系统的一部分。为规范海陆分界标准,我国将海岸线定义为多年大潮平均高潮位时的海陆分界痕迹线,即海水到达陆地的极限位置的连线(国家质检总局 等,2017)。由此,位于海岸线向海一侧的潮间带从法理上正式纳入了海域空间范畴。我国大陆海岸线北起中朝之间的鸭绿江口,南至中越之间的北仑河口,全长1.8万多千米。2007年至2008年,沿海各省区市先后完成了大陆海岸线的修测勘定工作,修测成果由省级人民政府批准发布。近十年来,实际海岸线由于围填海以及自然淤涨或侵蚀而变化较大。为此,2018年自然资源部组织沿海省区市开展了新一轮海岸线修测工作,预计2020年底全国大陆海岸线修测工作将全部完成(自然资源部,2018)。

  (2)领海外部界限

  领海是沿海国主权管辖下与其海岸或内水相邻的一定宽度的海域,领海基线为测算领海宽度的起算线。根据《中华人民共和国政府关于领海的声明》和《中华人民共和国领海及毗连区法》,我国大陆及其沿海岛屿的领海采用直线基线的划分方式,即以连接大陆岸上和海岸外缘岛屿上各基点之间的直线为基线,领海外部界限为一条每一点与领海基线的最近点距离等于12海里的线。我国于1996年对外公布了大陆领海的部分基线和西沙群岛的领海基线(中华人民共和国政府,1996),领海基线北起山东高角,南至海南峻壁角,涵盖苏、沪、浙、闽的全部海域和鲁、粤、琼的部分海域;并于2012年公布了钓鱼岛及其附属岛屿的领海基线(中华人民共和国政府,2012)。但由于我国海岸线曲折、岛屿众多,确定领海基点和基线难度较大,部分海域的领海基线至今仍未划定。此外,我国于1962年与朝鲜划定了在鸭绿江口外的领海分界线(中华人民共和国 等,1962),于2000年与越南划定了在北部湾的领海、专属经济区和大陆架的分界线(中华人民共和国 等,2000),我国大陆海岸线的南北两端均不存在与周边国家的领海争端。

  (3)海域行政区域界线

  行政区域界线是国家依法实施海域分级行政管理的重要依据。近几十年来,随着我国海洋开发活动在广度和深度上的不断拓展,相邻海域间的用海纠纷时有发生。为化解因界线不明引起的用海纠纷,早在2002年国务院就要求分两批启动除台湾地区之外的其余沿海省份海域行政区域界线的勘定工作。2012年国务院正式批准了辽冀、辽鲁、冀鲁、津冀北线、津冀南线、闽粤、粤桂和粤琼等8条省际间海域行政区域界线,及冀、鲁、沪、浙、闽、桂、琼7个省区市的县际间海域行政区域界线(刘赐贵,2012),但目前苏鲁、沪苏、沪浙、浙闽仍存在海域界线争议,原因多为争夺岛屿、滩涂、渔业等自然资源(孙书贤 等,2003)。

  1.2 资源类型

  我国广袤的土地上承载着水流、森林、草原、滩涂以及矿产资源等不同的自然资源,这些自然资源全部是以土地作为承载的基础和依托,彼此的差别仅在于承载的资源种类和数量的不同。海域的资源类型,一方面与江河湖泊等水流相似,以海水为主体;另一方面又与土地相似,承载着大量的红树林、海草床、珊瑚礁、滨海湿地、矿产资源等其他自然资源,有些还被划为自然保护地。虽然红树林、海草等自然资源的生存离不开海水,但其依附的基础却是海床和底土,即土地。因此,海域及位于其中的自然资源实质上都是以土地作为承载基础和依托的,海域是一种由海水和土地共同构筑的自然生态空间。

  1.3 权属状况

  《海域法》明确规定海域属于国家所有,国务院代表国家行使海域所有权。但是,由于《海域法》颁布施行的时间相对较晚,加之国家机构改革前海洋与土地分属不同部门管理,采用的海陆分界线不一致,海洋部门以海岸线(高潮线)为界,土地部门则以零米等深线(低潮线)为界,从而导致位于海岸线与零米等深线之间的潮间带(滩涂)成为海洋与土地两部门管理的重叠区域,部分潮间带(滩涂)被划为集体所有的土地。

  1.4 质量状况

  海域的资源主体为海水,海水的质量共划分为一至四个类别(国家环保总局,1997)。由于受陆源污染的影响,沿海各地海水质量基本呈现出由近岸向远海逐渐变好的状态。2019年全国近岸海域优良(一、二类)水质面积比例平均为76.6%,劣四类水质面积比例为11.7%。海域作为一种自然生态空间,其生态系统的健康状态可依据自然属性的改变程度分为健康、亚健康、不健康三个级别,2019年我国典型海洋生态系统仍以亚健康状态为主(生态环境部,2020)。

  为衡量不同海域的资源价值水平,海域管理中引入了海域等别(苗丰民 等,2007;国家质检总局 等,2014)及海域资源资产分类定级(王涛 等,2019)等概念。海域等别依据沿海地区海域资源和生态环境、社会经济发展等情况确定,划分至县级行政管辖海域,分为一至六个等别,已作为海域使用金征收标准确定的主要依据(财政部 等,2018)。

  2 海域确权登记的关键要点

  根据自然资源部2020年2月印发的《自然资源确权登记操作指南(试行)》(以下简称《操作指南》),登记单元的界址、权属和自然状况信息是自然资源登记簿的核心内容,登记单元划分和地籍调查是自然资源确权登记工作中最为关键的两个技术环节。由于资源属性的差异,海域登记单元划分和地籍调查亦有不同于其他自然资源的技术要点。

  2.1 登记单元划分

  2.1.1 划定顺序

  (1)海域登记单元优先划定,位于海域范围内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等仅需记载。

  《暂行办法》规定,国家批准的国家公园等各类自然保护地,优先于水流、湿地、森林、草原、探明储量的矿产资源等划定为独立登记单元,但是海域范围内的自然保护地不再单独划定登记单元。这就意味着,海域登记单元的划定次序位于自然保护地之前,在所有自然资源中具有最高优先级。《操作指南》确认了海域登记单元的划定次序,并规定位于海域范围内的自然保护地仅需在自然资源登记簿记载其资源状况。

  自然资源统一确权登记制度改革的突出亮点在于摒弃了单纯以物的有用性的经济关联为依据的登记单元划定规则,而将生态功能作为重要依据,以“生态线”所标识的不同自然生态空间边界作为登记单元划定的重要标准(韩英夫 等,2019)。海洋是一个“内部相对一致、外部相对差异”的空间整体(沈国英 等,2002),如果将位于海域中的自然保护地、湿地等自然资源单独划定登记单元,势必会割裂海域内在的生态完整性。

  (2)海域登记单元与无居民海岛同等顺序划定,位于海域范围内的无居民海岛须扣除。

  根据《操作指南》,海域与无居民海岛登记单元的划定具有同等优先级,这就要求必须划清海域与无居民海岛的资源界线,扣除位于海域登记单元内的无居民海岛。

  海岛包括有居民海岛和无居民海岛。有居民海岛指属于居民户籍管理的住址登记地的海岛,例如上海的崇明岛、浙江的舟山岛等,一般面积较大,资源属性与大陆相同,与海域存在明显的资源界线。无居民海岛一般面积较小,但资源属性与有居民海岛并无本质区别。因此,为划清海域与海岛的资源界线,将位于海域登记单元中的无居民海岛扣除是必要的。如不扣除,必将导致海域与海岛资源分布空间的重叠。与水流等其他自然资源不同,扣除海岛后的海域登记单元的界址不是一条包络线,而是由一条外包络线和多个内部空洞共同组成的复杂图形。登记单元界址的复杂性,是海域与其他自然资源的显著不同之处。

  2.1.2 划定范围

  (1)海域依据沿海县级行政区管辖界线划定登记单元。

  县级行政区是最小的海域行政管辖单元。依据县级行政区界线将我国海域分割为众多登记单元,看似并不符合“综合考虑不同自然资源种类、相对完整的生态功能、集中连片等因素”的自然资源登记单元划定原则。我国管辖海域从北往南是相互连通的一个整体,内部并不存在明显的资源界线。如果仅依据生态完整性而将全部海域划为一个登记单元,将难以实现划清不同层级政府行使海域所有权边界的管理体制改革目标,有违自然资源统一确权登记的初衷。

  (2)已公布领海基线的海域,海域登记单元自海岸线起至领海外部界限划定。

  我国大部分的领海基线已经确定并对外公布,这些海域登记单元的划分,应内起海岸线,外至领海外部界限,两侧以县级行政区域界线为界。

  (3)渤海海域登记单元自海岸线起至向海12海里界限划定。

  渤海属于我国的内海,不存在领海界限,沿岸的辽宁、天津、河北、山东四省市的实际海域管理范围,即省级海洋功能区划外边界,均以海岸线向海约12海里为界。因此,该四省市管辖的渤海海域登记单元的划分,应内起海岸线,外至海岸线向海12海里界限,两侧以县级行政区域界线为界。

  (4)省级行政区管辖范围之外的其他海域,单独划定登记单元。

  渤海中部海域位于沿岸四省市管辖范围之外,故需单独划定登记单元,依据沿岸四省市海域管辖界线(即海岸线向海12海里界限)划定。钓鱼岛及附属岛屿的领海基线已对外公布,但位于大陆各省级行政区管辖范围之外,因此目前也需单独划定登记单元,依据海岛海岸线和领海外部界限划定。

  综上,海域登记单元划分要点如表1所示。

  2.2 地籍调查

  2.2.1 权属状况

  海域全部属于全民所有,不存在需要划清全民所有和集体所有之间边界的问题,代表行使主体为自然资源部。海域权力行使方式分为直接行使和代理行使,依据中央和地方政府分级代理行使所有权的资源清单来确定。中央委托地方政府代理行使所有权的,所有权代理行使主体登记为地方人民政府。

  2.2.2 自然状况

  (1)登记单元总况

  根据《操作指南》,海域登记单元中需要填报的自然状况指标包括四项:海域面积、大陆海岸线长度、有居民海岛海岸线长度和海域等别。前三项是数量指标,用以反映海域登记单元的规模大小,依据省级人民政府批复的海岸线修测成果和登记单元界址核算;后一项是质量指标,用以反映海域登记单元的质量等级,依据《海域使用金征收标准》中的海域等别确定。

  自然状况指标仅选择了上述四项,主要是基于数据的易得性和可靠性。无居民海岛海岸线、海域水深、海水质量、以及红树林、海草床、珊瑚礁等具有重要生态价值的自然资源的数量和质量,并未纳入登记范畴,主要是因为这些指标登记的可行性不足,或者是现有调查成果欠缺而不足以支撑登记,或者是数据过于复杂而难以实现登记。

  (2)登记单元内的各类资源详情

  位于海域登记单元内的自然保护地、湿地、探明储量的矿产资源等,需要记载的资源状况包括范围、类型、数量等。各类资源状况必须依据相关的专项调查成果确定,例如,湿地仅指全国湿地资源调查成果中确定的湿地,而非《中华人民共和国海洋环境保护法》中定义的全部滨海湿地。

  综上,海域地籍调查要点如表2所示。

  4 结论与展望

  4.1 结论

  我国的海域资源是指政治地理上的内海和领海,范围内起海岸线,外至领海外部界限。海域是由海水和土地共同构筑的自然生态空间,由于资源属性的差异,其确权登记在登记单元划分和地籍调查技术环节具有不同于其他自然资源的关键要点和制约因素。

  (1)为保证海域空间的生态完整性,海域登记单元应优先于自然保护地等其他自然资源划定,但需扣除其中的海岛,并在登记簿中记载自然保护地等资源的范围、类型和数量。为便于划清不同层级政府行使海域所有权的边界,海域登记单元应与县级行政区管辖海域范围一致;省级行政管辖范围之外的渤海中部等海域,应单独划定登记单元。基于数据的易得性和可靠性,海域登记单元自然状况指标仅需填报海域面积、海岸线长度和海域等别等基本指标;位于海域内的各类资源状况必须依据相关专项调查成果确定。

  (2)现有基础资料尚不能完全支撑海域确权登记,制约因素包括领海基线尚未全部确定、部分省市海域划界尚存争议、无居民海岛海岸线勘测尚未完成、部分潮间带划为集体所有土地、中央和地方分级行使所有权的海域资源清单尚未出台、现有自然资源登记簿设计对海域的适用性不足等。为保证海域确权登记工作的按期完成,针对短期内难以解决的问题,应采用替代领海外部界限、临时海域行政分界线、暂缓扣除无居民海岛等临时性的解决对策,待相关问题完全解决后再开展变更登记。

  4.2 展望

  本文解析了海域确权登记的关键要点,探析了当前存在的制约因素与解决对策,可为我国海域确权登记工作的顺利开展提供技术指引。但本文结论尚需实践检验,下一步将基于各地海域确权登记实践,进一步完善登记方法,探索三维登记模式,加强该项工作的专业性和可操作性。