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法院针对行政机关的征收补偿决定做出执行裁定后,由行政机关所实施的强制行为是否具有可诉性?
发布日期:2019-06-06点击率:203

  【裁判要旨】

  面对房屋征收“裁执分离”后执行行为是否可诉这一问题在司法实践中的困惑,(2016)最高法行申5091号裁判文书首次给出了明确答案:法院裁定执行后的行政执行行为仍然可诉。

  曾几何时,诸多地方行政机关和地方法院均认为根据裁执分离的原则,市县人民政府根据人民法院准予执行的裁定,组织实施强制拆除房屋的行为,属于法院司法行为的继续,不是行政行为,不属于行政诉讼案件受案范围。对于这一观点,被征收方始终难以接受。

  面对基层困惑,最高院法官拨云见日,直接聚焦核心问题即在推进“裁执分离”过程中,人民法院针对行政机关申请执行的生效行政决定依法作出准予执行裁定后,由行政机关所组织实施的行政强制行为是否具有可诉性?

  最高院认为:依据执行权可以分割的原理,人民法院行使执行的决定权和裁断权,履行好执行裁断和执行决定的审查职责,行政机关则利用自身优势负责具体实施经人民法院审查认定的合法行政行为。人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件,对行政行为的合法性进行审查。人民法院经审查作出准予强制执行并由有关地方政府组织实施的裁定,意味着行政机关执行的依据是其作出的生效行政决定,行政机关的组织实施行为的本质仍然是行政强制执行行为。基于行政机关组织实施的拆除行为属于行政强制执行行为,为保障行政 管理相对人的合法权益,如果被执行人及利害关系人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与人民法院作出的准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形,给其造成损失为由提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理;但如果其仅以行政机关据以申请执行的行政行为(决定)本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的,因前期已经经过司法审查,人民法院可不予受理。

  【裁判文书】

  中华人民共和国最高人民法院

  行 政 裁 定 书

  (2016)最高法行申5091号

  再审申请人(一审原告、二审上诉人):顾文寿,男,1949年8月23日出生,汉族。

  委托诉讼代理人:顾延敏(系顾文寿之妹),女,1952年6月21日出生,汉族。

  委托诉讼代理人:贾启华,北京市凯诺律师事务所律师。

  再审被申请人(一审被告、二审被上诉人):山东省蓬莱市人民政府。住所地:山东省蓬莱市钟楼东路*号。

  法定代表人:杨升岩,该市人民政府市长。

  出庭行政负责人:王培歧,该市人民政府副市长。

  委托诉讼代理人:张克学,山东省蓬莱市政府法制办公室工作人员。

  委托诉讼代理人:刘希卫,山东省蓬莱市住房和规划建设管理局工作人员。

  再审申请人顾文寿因诉山东省蓬莱市人民政府(以下简称蓬莱市政府)房屋拆迁行政强制一案,不服山东省高级人民法院(2016)鲁行终1169号行政裁定,向本院申请再审。本院受理后,依法由审判员王晓滨、审判员张艳、代理审判员沈小平组成合议庭,对本案进行了听证审查,现已审查终结。

  顾文寿以蓬莱市政府违法拆除其房屋,并致财物毁损为由,向山东省烟台市中级人民法院起诉,请求确认蓬莱市政府对其位于山东省蓬莱北关路169号国有土地上房屋强制拆除的行政行为违法。

  一审法院查明:2013年8月23日,蓬莱市政府因旧城区改造需要,发布蓬政房征(2013)1号房屋征收决定,对新兴路以西,北关路以北,钟楼北路以东,兴蓬路以南范围内的房屋实施征收。顾文寿名下所有权证号为蓬房权证字第××号房屋在此征收范围内,建筑面积为3250.03平方米,用途为商用。顾文寿涉案房屋用于经营天鹅宾馆。蓬莱市政府于2013年12月4日对顾文寿作出蓬政房征补(2013)15号房屋征收补偿决定,对顾文寿涉案房屋实施征收补偿。补偿决定送达至顾文寿之妹顾延敏家。顾延敏收下,但拒绝在送达证上签字。送达过程由蓬莱公证处进行了公证。顾文寿未在法定期限内申请行政复议或提起行政诉讼。2014年6月3日,蓬莱市政府向蓬莱市人民法院申请强制执行蓬政房征补(2013)15号房屋征收补偿决定,同年7月3日蓬莱市人民法院作出(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书,裁定对蓬政房征补(2013)15号房屋征收补偿决定准予强制执行,由蓬莱市政府组织实施。2015年7月2日,蓬莱市政府作出《强制执行通知书》,通知顾文寿自收到通知书之日起10个工作日内将房屋内物品搬离腾空交付拆除,若超期未搬离腾空交付拆除,将择期对房屋进行强制执行。同时通知顾文寿到蓬莱国有土地房屋征收补偿中心联系办理领取房屋征收补偿款的相关手续。该通知书由蓬莱住房和规划建设管理局(以下简称蓬莱住建局)送达给顾文寿之妹顾延敏,顾延敏拒绝签字。送达过程经蓬莱公证处进行了公证。蓬莱市政府主张向顾延敏送达相关文书,是因为顾延敏实际经营天鹅宾馆,征收过程中,顾文寿向蓬莱住建局出具了对顾延敏的书面授权书。顾文寿否认书面授权的事实。顾文寿未在通知书告知的期限内将房屋内物品搬离腾空交付拆除。蓬莱市政府于2015年8月13日组织蓬莱住建局、旅游局等部门人员,对顾文寿的房屋强制执行拆除。在对顾文寿房屋强制执行拆除过程中,蓬莱市政府申请蓬莱公证处对强制执行拆除过程中财产清点情况进行了证据保全。

  另查明,2014年12月5日,顾文寿向烟台市人民政府提出行政复议申请,请求撤销蓬政房征补(2013)15号房屋征收补偿决定。烟台市人民政府于2015年1月8日作出烟政复驳字(2014)392号驳回行政复议申请决定书。顾文寿不服,提起行政诉讼,其在起诉状中否认蓬莱市政府提交的其对顾延敏的授权委托书系其本人签字。烟台市芝罘区人民法院于2015年作出行政裁定,对该案中止审理。

  一审法院认为:最高人民法院2004年7月20日起施行的法释(2004)6号《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》指出,“行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行为,是行政机关必须履行的法定协助义务,不属于人民法院行政诉讼受案范围。但如果当事人认为行政机关在协助执行时扩大了范围或违法采取措施造成其损害,提起行政诉讼的,人民法院应当受理。”本案中,顾文寿起诉的是蓬莱市政府于2015年8月13日对其位于蓬莱北关路169号国有土地上房屋实施强制拆除的行为,该行为是蓬莱市政府因为执行已生效的蓬莱市人民法院(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书而实施的行为。履行人民法院生效裁判文书是行政机关的法定义务,顾文寿起诉要求确认蓬莱市政府该强制拆除行为违法,其诉求的事实和理由并无蓬莱市政府在执行法院裁定时扩大了范围或违法采取措施造成其损害的主张,根据最高人民法院法释(2004)6号批复意见,顾文寿的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审法院据此于2016年1月29日作出(2015)烟行初字第124号行政裁定,驳回顾文寿的起诉。

  顾文寿不服一审判决,向山东省高级人民法院上诉,请求撤销一审裁定。二审法院以与一审裁定基本相同的理由,于2016年11月3日作出(2016)鲁行终1169号行政裁定:驳回上诉,维持原裁定。

  顾文寿不服,向本院申请再审,请求依法撤销一、二审裁定,指令烟台市中级人民法院之外的其他中级人民法院审理本案。主要事实和理由为:1.原审裁定适用法律错误。本案中,人民法院未向蓬莱市政府作出协助执行通知书。最高人民法院作出法释(2004)6号《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》时没有《国有土地上房屋征收补偿条例》及“裁执分离”的概念。法(2014)191号《最高人民法院关于在征收拆迁案件中进一步严格规范司法行为积极推进“裁执分离”的通知》明确要求各级人民法院在办理征收拆迁案件过程中,对行政机关申请强制执行国有土地上房屋征收补偿决定的案件,要严格按照《规定》及最高人民法院相关通知精神办理,严把立案、审查、执行关,切实体现“裁执分离”的原则,不得与地方政府搞联合执行、委托执行。要依法受理被执行人及利害关系人因行政机关强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼或者行政赔偿诉讼。本案中,蓬莱市政府的强制执行行为不属于《最高人民法院关于行政机关根据法院的协助执行通知书实施的行政行为是否属于人民法院行政诉讼受案范围的批复》中提及的协助人民法院执行的行为。因此顾文寿对蓬莱市政府强制执行行为提起的诉讼属于人民法院受案范围。2.原审裁定认定事实不清。原审法院查明蓬莱市政府未将征收补偿决定书和《强制执行通知书》送达给顾文寿本人,而是向其妹送达,其妹明确表示拒绝签收,即蓬莱市政府从未向顾文寿有效送达过相关法律文书。对于顾文寿而言,涉案的执行依据并未生效。蓬莱市政府提供虚假的授权委托书,顾文寿已申请司法鉴定。(2014)蓬行审执字第3号行政裁定书错误。蓬莱市政府为达到拆迁房屋的目的,拆除前实施断水、断电、骚扰等一系列的违法行为,强制拆除过程中未认真仔细的清点、统计、搬迁、保管物品,导致顾文寿大量贵重物品遗失等后果。

  蓬莱市政府辩称:1.行政机关根据人民法院的协助执行通知书实施的行政行为,是行政机关必须履行的法定义务,不属于人民法院行政诉讼案件受案范围。(2016)最高法行申729号行政裁定书对此已作出了明确认定。2.根据裁执分离的原则,市县人民政府根据人民法院准予执行的裁定,组织实施强制拆除房屋的行为,属于法院司法行为的继续,不是行政行为,不属于行政诉讼案件受案范围。3.《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中,关于被执行人及利害关系人认为强制执行过程中具体行政行为违法而提起的行政诉讼,应当依法受理的意见,适用于组织实施强制拆除行为的人民政府未按照人民法院准予执行行政裁定的范围措施等组织实施强拆行为。蓬莱市政府涉案拆除行为是严格按照人民法院生效的准予执行裁定实施的强拆行为,不属于《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》中的情形。4.蓬莱市政府在拆除涉案房屋过程中,不存在顾文寿主张的断水断电等行为,顾文寿亦未提交有效证据证实。且蓬莱市政府对顾文寿的财产依法进行了公证保存和有效保管,顾文寿亦将其大部分财产从保管地点领回。一、二审裁定正确,请求依法驳回顾文寿的再审申请。

  本院认为:本案的焦点问题为在推进“裁执分离”过程中,人民法院针对行政机关申请执行的生效行政决定依法作出准予执行裁定后,由行政机关所组织实施的行政强制行为是否具有可诉性?依据执行权可以分割的原理,人民法院行使执行的决定权和裁断权,履行好执行裁断和执行决定的审查职责,行政机关则利用自身优势负责具体实施经人民法院审查认定的合法行政行为。人民法院受理行政机关申请执行其行政行为的案件,对行政行为的合法性进行审查。人民法院经审查作出准予强制执行并由有关地方政府组织实施的裁定,意味着行政机关执行的依据是其作出的生效行政决定,行政机关的组织实施行为的本质仍然是行政强制执行行为。本案中,行政强制执行依据即为蓬莱市政府作出的蓬政房征补(2013)15号房屋征收补偿决定。人民法院依法作出准予执行裁定后,蓬莱市政府组织相关部门就其所作的上述生效决定所组织实施的拆除行为,仍然属于行政强制执行行为。蓬莱市政府在实施行政强制执行过程中,应当严格遵循行政强制法等法律法规的限制性规定,切实保障被执行人的合法权益。

  基于行政机关组织实施的拆除行为属于行政强制执行行为,为保障行政管理相对人的合法权益,如果被执行人及利害关系人以行政机关实施的强制执行行为存在违反法定程序、与人民法院作出的准予执行裁定确定的范围、对象不符等特定情形,给其造成损失为由提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的,人民法院应当依法受理;但如果其仅以行政机关据以申请执行的行政行为(决定)本身违法等为由主张行政机关实施的强制执行行为违法提起行政诉讼或者行政赔偿诉讼的,因前期已经经过司法审查,人民法院可不予受理。本案中,顾文寿主张蓬莱市政府在实施强制拆除房屋的过程中的行政行为违法,导致其大量贵重物品遗失等后果,属于在行政强制执行过程中产生的争议问题,其据此向人民法院提起行政诉讼,有进一步司法审查之必要,故依法应属于人民法院行政案件的受案范围。一、二审法院在适用法律、法规上确有不当,认定事实的主要证据不足,不利于全面保障被执行人正当的程序及实体权益,应当指令再审。

  综上,顾文寿的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项、第四项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定,裁定如下:

  本案指令山东省高级人民法院再审。

  审 判 长 王晓滨

  审 判 员 张 艳

  代理审判员 沈小平

  二〇一八年三月十五日

  书 记 员 李林涛

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  贾启华律师

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  贾启华律师,中共党员,中国政法大学法学博士。北京凯诺律师事务所创始合伙人,主任。律协征地拆迁研究会主任。

  主要从事有关房地产、公司并购、涉外合同以及环境资源保护等诉讼和非诉讼法律事务。执业十七年先后办理了数百起涉及全国各地的房地产方面的重大疑难案件以及重大行政案件,尤其在土地征收和城市房屋拆迁法律事务运作方面形成了自己的专业优势和品牌,先后成功代理河北肃宁县梁村村民委员会诉肃宁县人民政府违规征地案、江苏常州武进湖塘商业街拆迁案、四川成都川浙工业园征地案、浙江绍兴纺织工业城拆迁案等具有社会影响的征地拆迁大案,其中所代理的肃宁县梁村村民委员会状告肃宁县人民政府违规征地一案,曾引起社会极大反响,中央电视台《经济半小时》栏目、《燕赵都市报》、《人民网》、《河北经济日报》等媒体均对该案予以了特别关注和报道。贾启华主任长期关注国内土地征收制度的法律研究和实践,率先提出“和谐征收”理念并积极践行。

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  16、贵阳花溪区某环保有限公司厂房、别墅整体征收案,涉案金额近亿元。

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  19、三亚市天涯区通海社区76户业主起诉天涯区政府征收决定案。

  20、福建泉州惠安县一百余户村民滩涂围垦纠纷案,通过司法平台为村民据理力争并获得良好效果。

  21、常州武进区孙先生集体土地征收案件,通过连环维权迫使违法强拆停止。

  22、河北省滦县“水曹铁路”建设征地案件,接受两个自然村的村民委托,成功阻止违法占地。

  23、西安灞桥国际港务区集体土地征收案件,五个批文连环复议进而制止相关部门违规占地。

  24、浙江新昌县十九峰景区土地征收案。

  25、河南汝州市汝南街道办棚户区拆迁案件。

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