林地保护政策就是政府通过法律和行政手段以及其他措施，对保护、改善和合理利用林地资源进行经常性的监督和科学管理。在中国，林地保护政策是推进森林资源保护和发展的一项关键性政策，实施林地保护政策既是森林可持续经营的要求，又是保护人类的生存环境、实现人类社会可持续发展的需要。

　　林地保护的必要性

　　1.林地是森林和林木生存的载体

　　林地作为森林资源的基本组成部分，对森林的可持续性具有决定性的作用。首先，林地是林木生长的载体，是森林资源中不可缺少而又不可再生的生产要素，没有林地的存在，森林和林木也就失去了赖以生存的载体，更谈不上可持续了。威廉·配第说：“劳动是财富之父，土地是财富之母。”可见，保护林地不仅是保护森林资源，更是保护森林和林木的生殖条件和生存基础，也就是保护森林资源这一重要物质财富的源泉，保护林地是保护森林可持续性的基础。

　　2.林地是森林可持续性的核心内容

　　森林可持续的核心是维护森林生态系统的自然资本，保护森林生物多样性和满足人类的各种需求，林地作为森林生态系统的自然资本的核心要素，对其实施可持续管理是实现这一目标的重要途径。森林可持续经营的关键是确保任何森林资源的利用都是生物可持续的管理，并且这种管理将不损害生物多样性或使同样的土地基础在未来可用于经营其他森林资源。林地管理不善而导致森林退化、消失及林地逆转是实现森林可持续经营的最大威胁。

　　森林可持续性的强弱不仅体现在森林生态系统的完整性和持续健康活力方面，也体现在森林生态系统生产力的持续和改善上。林地生产力是森林生态系统生产力的直接反映，林地保护和合理利用管理将有效地促进林地生产力的维持和改良，从而提高森林可持续能力。①

　　林地保护政策体系

　　1.林地保护利用规划

　　为保护森林资源，《森林法》规定了一系列林地保护利用的条款，并在《森林法实施条例》中规定林业长远规划必须含有林地保护利用规划内容，把它作为林业长远规划的四项必要内容之一。

　　2000年，国内有些省份已经开始制定、实施林地保护利用规划，广东、 福建、湖南、河北、浙江等都陆续启动了林地规划编制。2006年，《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》要求“依法编制林地保护利用规划”，决定正式在全国启动有代表性的十个县的县级林地保护利用规划编制试点工作。

　　2008年，国务院审批通过了《全国林地保护利用规划总体纲要（2008-2020年）》，依据该纲要，各省、市、县都也开始编制各自的林地保护利用规划，以期顺利实现“十一五”期间林地资源保护的目标。当然，制定林地保护利用规划并不是一劳永逸的，它要根据经济社会的发展而不断完善，它的实施也不仅是政府单方面的任务，更需要全社会的共同努力。

　　2.林地用途管制

　　林地用途管制的目标是严防林地所有权非法转让，杜绝林地资源流失，并尽可能使已经用于其他不合理用途的土地恢复成林地，努力扩大林地资源数量，提高林地质量。主要内容是完善林地管理办法和征用、占用林地的有关法规，具体包括：林地保护的制约、考核和奖励办法；林地恢复和宜林地开发的优惠政策；林地质量监测、评估、登记、分类办法；征用、占用林地审批和管理办法；征用、占用林地补偿费收缴和管理办法等。

　　为统筹林地资源持续增长和促进经济发展并举，1984年发布的《森林法》 首次对占用与征用林地审核作为一项制度以立法的形式确定下来，并确立了不占或者少占林地的原则。1994年修改《森林法》时，根据有些全国人大常委会组成人员和一些地方、部门的意见，将林业主管部门前置审核这一程序作为法律规定进行了明确。2000年《森林法实施条例》又赋予了林业主管部门对临时占用林地和修筑直接为林业生产服务的设施的直接审批权，并对征占用林地审核程序、权限、被占用或征用林地上林木采伐等问题作了详细规定，进一步完善了征占用林地前置审核制度。

　　《土地管理法》与上述内容相互衔接，林地管理形成了土地管理部门统一管理和林业主管部门专业管理相结合的制度。《国务院批转国家林业局关于各地区“十一五”期间年森林采伐限额审核意见的通知》 在总结各省经验的基础上，要求占用、征用林地审核审批必须逐步实现预审和专家评审制度：一是把审核审批的重心前移至建设工程的审批、核准或备案， 借此比选最优的占用林地方案；二是由专家评审使得林地审核审批的评价体系更加科学、规范和精准，避免随意、盲目征占用林地情况的发生。2006年，国务院发布了<加强土地调控有关问题的通知》，禁止擅自将农用地转为建设用地，决定于2008年起，在全国范围内正式实施征占用林地定额管理制度。

　　3.林地有偿使用

　　林地有偿使用的根本目标是理顺林地产权关系，实施林地资产化管理，利用经济手段控制林地的减少。主要内容为完善林地所有权与使用权分离制度、 建立林地有偿使用机制、培育并规范林地有偿使用市场，具体包括：林地使用权登记、变更审批和管理办法；林地规划、评估标准、程序和方法；林地利用效益核算办法；林地公益效能补偿办法；林地损失补偿办法；林地保护基金设立和管理办法；林地资产化管理相关法规等。

　　按现行法律规定，建设单位征占用林地交纳森林植被恢复费、林地补偿费、林木补偿费和安置补助费四项费用，它标志着中国初步实现了依法有偿使用林地的林地管理体制。《森林法实施细则》相关条款规定，“占用林地单位应当向森林经营单位补偿实际损失”。据此，国家物价局规定：“各省、自治区、 直辖市物价部门应根据本地区实际情况，会同有关部门制定森林植被恢复费和林地、林木补偿费。”《森林法》第二次修正时从法律上新增了必须缴纳森林植被恢复费和有关的使用、监督规定，还明确了森林植被恢复费征收标准由国务院规定。2002年，国家林业局与财政部两部门联合下发了《森林植被恢复费征收 、 使用管理暂行办法》，在全国范围内统一并大幅度提高了森林植被恢复费的征收标准。

　　4.林地分类利用管理

　　为了适应林业分类经营改革需要，中国政府实施林地分类利用管理制度， 将林地资源划分为商品性林地和公益性林地，分别采用不同的管理模式和管理办法，以实现林地资源可持续利用管理。主要包括林地资源的分类办法，商品性林地资源管理条例（包括利用目标、管理原则、管理体制和管理手段等，与前述两类政策互相衔接）和公益性林地资源管理条例等法律法规。

　　林地保护政策作为一项完整政策体系，还必须建立起一套完整的实施机制来保证林地保护政策的顺利实施，具体来讲，就是要建立并完善林地政策执行系统和林地政策评估系统：①林地保护政策执行系统应围绕管理法制化、机构规范化、手段现代化和经营科学化四方面进行。②林地保护政策评估系统建设可以从两方面人手：一是建立和完善林地保护政策执行的检查监督制度，通过建设规范化的检查监督机构和专业化的检查监督队伍，并由它们实施对林地保护政策的评估，评估结果作为考核林业主管部门和森林资源管理部门领导干部任期目标责任制的重要依据之一；二是加强对林地保护政策评估方法和评估指标体系的研究。

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