案情

　　某物流公司于2016年11月在某市招拍挂公开出让活动中竞买了一块100亩的仓储物流用地，用于建设区域物流转运中心。因竞得土地后申请建设手续办理稍有延迟，项目直到2017年4月才开始动工建设，在这期间地块一直保持原貌，既未清理地上附着物也未平整土地。由于地块原为该市某村的农用地，常年用于种植甘蔗、玉米等旱地作物，自第二次全国土地调查以来该地块都是按照现状用途确定为旱地。虽然该地块于2016年9月履行了农转用、征收等手续，但实地在当年的年度土地变更调查时仍保持耕作状态，土地变更调查技术单位按国家规程要求将该地块调查为旱地，随后开展的永久基本农田划定工作按耕地将该地块划入永久基本农田。

　　2017年6月，市综合执法局在日常巡查时发现该公司在永久基本农田上开挖建设，立即责令该公司停止建设行为。物流公司很不理解：为什么自己竞拍的仓储物流用地不能用于建设？遂要求负责土地出让的市出让服务中心协调地块动工建设问题。经过近一年时间多次协调无果后，物流公司准备正式起诉市人民政府、市自然资源局。

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　　Part.2

　　分歧

　　已出让的仓储物流用地因实地仍为耕地被划入永久基本农田，使得各方在开发和保护之间存在截然不同的观点。

　　物流公司认为，此地块公开出让公告明确标明：出让的地块用途为仓储物流用地，使用年限为50年，容积率为2.0。该公司成功竞得土地后签订了土地出让合同，缴纳了土地出让金，并领取国有土地使用证，于2017年4月准备动工时，却被市综合执法局告知土地属于永久基本农田不允许建设，这让公司将遭受4000多万元的前期投入损失。问题若不能尽快解决，其将起诉该市人民政府及市自然资源局追回损失。

　　市出让服务中心认为，此块仓储物流用地虽然原为耕地，但在2016年11月公开出让前，已经过用地预审、农转用报批、耕地占补平衡、土地储备等完整的用地审批程序，用地性质已由农用地转为建设用地，不应再将其划入永久基本农田，应对永久基本农田划定成果进行调整，解决两项行政行为之间的矛盾。

　　市综合执法局认为，在市自然资源局提供的“一张图”系统检索中，该地块位置确实标注为永久基本农田，地块性质也经市自然资源局耕保部门确认。该局制止物流公司开工建设的行政行为符合《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规的规定。至于地块用地手续与永久基本农田之间的矛盾，应由办理该手续的有关单位依法处理。

　　市国土变更调查技术单位认为，2016年12月开展的年度土地变更调查中，从对此地块的实地核查记录来看，地块仍保留有种植条件，也有农作物的种植痕迹，按旱地确定地类符合相关的调查技术规定。

　　市自然资源局认为，已出让的仓储物流用地被划成永久基本农田，主要原因是2017年2月期间地块尚未动工，实地仍保留种植玉米、甘蔗等作物的痕迹，开展年度土地变更调查时，按技术规程要求保留了耕地性质，在随后开展的永久基本农田划定工作，则要求将现状耕地均划入永久基本农田，进而造成了用途管制矛盾。

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　　Part.3

　　分析

　　造成此类用途管制矛盾的原因，从以下几个方面进行分析。

　　土地用途核定不应仅看调查结果。长期以来，有少部分自然资源主管部门的工作人员形成了将土地调查成果中的现状地类作为判断土地用途的工作习惯。无论是集体所有权登记发证，还是建设用地农转用报批，都直接采用调查地类作为核定依据，甚至在永久基本农田划定工作中也不会例外。值得注意的是，调查成果中的土地现状地类不一定是审批许可用途，也不一定是合法用途，而是调查技术人员根据调查技术标准，结合土地实际使用情况确定的现状使用地类。在特定情况下，会出现现状调查地类与批准用途或规划用途不一致的情况。例如，工业用地实际建设商品住宅的，其批准用途为工业用地，现状调查地类为城镇住宅；批而未建的商务综合中心，其批准用途为商务金融用地，现状调查地类为林地、草地等。总之，法律法规并未赋予现状调查地类为法定用途的地位，在自然资源管理工作中使用现状调查地类应厘清其真正内涵，谨慎参考使用，需要考量是否存在不一致的批准用途、规划用途等情况，避免盲目套用而导致管理矛盾。

　　本案例中，物流公司竞买的土地，其批准用途为仓储物流用地，而现状调查地类为旱地。在永久基本农田划定核定其用途时，除参考现状调查地类，更应核实其批准用途，出现现状调查地类与批准用途不一致的情况时，应审慎考虑划入永久基本农田是否会导致用途管制矛盾。

　　划入永久基本农田须注重耕地质量。永久基本农田是耕地的精华，只有优质耕地才能划入保护范围。在永久基本农田划定时，不能仅追求数量而忽略质量，这是对划定工作的基本要求。然而，因耕地面积数量不足、调查精度有限等原因，部分地方采用将现状调查地类为耕地的地块全部划入永久基本农田的简单做法，为后续出现永久基本农田成果划定不实问题留下了隐患。为解决永久基本农田划定不实问题，自然资源部、农业农村部印发《关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》，要求对划定不实地块进行整改补划，将划定前已批准建设项目占用的、不适宜稳定利用、无法恢复治理等不符合要求的耕地及其他土地调出。

　　本案例中，仓储物流用地在永久基本农田划定前，已被批准建设项目占用，并已履行农转用、征地、供地等建设用地手续，符合错划的情形，应按通知要求进行整改补划。

　　国土空间规划须消化历史遗留矛盾。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确要求，要依据耕地现状分布，根据耕地质量、粮食作物种植情况、土壤污染状况，在严守耕地红线基础上，按照一定比例，将达到质量要求的耕地依法划入。在编制国土空间规划、划定“三区三线”过程中，各地应对原先划定永久基本农田中存在的划定不实、违法占用、严重污染等问题进行全面梳理整改，确保永久基本农田面积不减、质量提升、布局稳定。

　　本案例中，市自然资源局虽然已意识到永久基本农田错划导致了用途管制矛盾，但却未能结合永久基本农田核实补划工作及时纠正整改错划地块。物流公司无法正常使用竞得地块，以致双方矛盾升级。

　　永久基本农田关系到严守耕地红线、保障国家粮食安全的目标实现。实践中，错划永久基本农田易引发土地用途管制的矛盾，特别是将已出让的建设用地错划为永久基本农田进行保护，不仅会让地方政府承担高额的土地出让违约成本，朝令夕改的做法亦会使得永久基本农田保护红线的公信力下降。为此，自然资源主管部门作为永久基本农田管理的责任部门，在组织开展永久基本农田管理工作时，对耕地的判定不应止步于“所见即所得”的国土调查成果数据，而应统筹考虑非现状调查能够反映的用地、规划、建设、环保等审批管理要素，尽可能避免出现行政逻辑矛盾。面对划定遗留历史的问题，可结合国土空间规划编制契机，在优化城镇、农业、生态空间布局基础上，坚持实事求是的原则消化历史遗留的错划问题，确保国家粮食安全和社会经济稳定。对于因永久基本农田错划形成土地用途管制矛盾、急需尽快解决开发限制问题的地块，可视其具体情况选择土地置换、土地收储等方式先行化解矛盾。

　　本案例中，物流公司在等待两年后，难以接受继续等待该市国土空间规划编制完成、将地块从永久基本农田调出后再进行开发的方案，经与该市自然资源局、市出让服务中心等部门进行诉前协商，最终选择了土地置换方式解决，并撤回了起诉。来源：土地观察微信公众号