《土地管理法》第五十七条：建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。

　　《土地管理法实施条例》第二十条：建设项目施工、地质勘查需要临时使用土地的，应当尽量不占或者少占耕地。临时用地由县级以上人民政府自然资源主管部门批准，期限一般不超过二年；建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设使用的临时用地，期限不超过四年；法律、行政法规另有规定的除外。土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

　　临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。临时用地具有临时性和可恢复性等特点，与建设项目施工、地质勘查等无关的用地，使用后无法恢复到原地类或者复垦达不到可供利用状态的用地，不得使用临时用地。

　　2021年12月7日，自然资源部印发的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》对临时用地明确为：符合国家有关临时用地的规定，且已经办理审批手续、签订临时使用土地合同、编制土地复垦方案报告表的临时性用地图斑或地块。其中包括部批准的采矿用地方式改革试点矿区范围内的临时用地和因国家能源保供需要经部同意审批的临时用地。

　　对临时用地管理，省级自然资源部门都出台有具体规定。

　　临时用地范围

　　（一）建设项目施工

　　主要包括建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员的临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，以及能源、交通、水利等基础设施项目的取土场、弃土（渣）场等使用的土地。

　　需要注意的是，关于制梁场、拌合站使用耕地政策，三年三次调整，变化最大。

　　2021年11月4日，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》规定：制梁场、拌合站等难以恢复原种植条件的不得以临时用地方式占用耕地和永久基本农田，可以建设用地方式或者临时占用未利用地方式使用土地。

　　2022年8月2日，自然资源部印发的《关于积极做好用地用海要素保障的通知》作出调整，规定：直接服务于铁路工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

　　2023年6月13日，自然资源部印发的《关于进一步做好用地用海要素保障的通知》再次作出调整，规定：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，需临时使用土地的，其土地复垦方案通过论证，业主单位签订承诺书，明确了复垦完成时限和恢复责任，确保能够恢复种植条件的，可以占用耕地，不得占用永久基本农田。

　　（二）地质勘查

　　主要包括矿产资源勘查、工程地质勘查、水文地质勘查等，在勘查期间临时生活用房、临时工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地，包括油气资源勘查中钻井井场、配套管线、电力设施、进场道路等钻井及配套设施使用的土地。

　　油气资源探采合一开发涉及的钻井及配套设施建设用地，可先以临时用地方式批准使用，勘探结束转入生产使用的，办理建设用地审批手续；不转入生产的，油气企业应当完成土地复垦，按期归还。

　　（三）抢险救灾和疫情防控

　　《土地管理法实施条例》第二十一条规定：抢险救灾、疫情防控等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，用后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续；属于永久性建设用地的，建设单位应当在不晚于应急处置工作结束六个月内申请补办建设用地审批手续。

　　（四）考古和文物保护

　　2021年3月8日，自然资源部、国家文物局印发的《关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》提出：考古和文物保护工地建设临时性文物保护设施、工地安全设施、后勤设施的，可按临时用地规范管理。

　　临时用地地类

　　2021年11月4日，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》，对使用无合法来源的建设用地，是否需要追溯原地类，是否按原地类编制复垦方案未明确具体规定。对此，各地理解和规定也不一样。

　　比如，湖南省自然资源厅印发的《关于进一步加强临时用地管理有关问题的通知》规定：临时用地占用地类以“三调”为基础的最新年度国土变更调查现状地类为准，但不要求和建设用地审查报批地类认定一样，对地类来源的合理、合法性进行追溯。因为临时用地使用人的土地复垦义务限于将临时用地恢复为占用前地类，如要求临时用地使用人将临时用地恢复至占用前最近一次的合法地类，由于不同地类的恢复成本不同，则可能增加临时用地使用人土地复垦义务，对临时用地使用人显失公平。但临时用地未批先建以及卫片执法等工作中已确认为违法用地的，需进行整改查处等处置到位后，且符合临时用地办理条件，方可纳入选址范围。

　　但山东不是这样规定的，有网友咨询山东省自然资源厅，山东自然资源厅答复：如果建设用地无合法来源，二调是耕地的需按耕地恢复。

　　2023年9月12日，自然资源部办公厅印发的《自然资源管理工作中涉及地类有关问题解答》（自然资办函[2023]1804号）明确：临时用地审批过程中，地类应以最新年度国土变更调查成果现状地类为准，无需往前追溯地类。

　　临时用地期限

　　临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。城镇开发边界内临时建设用地规划许可、临时建设工程规划许可的期限应当与临时用地期限相衔接。临时用地使用期限，从批准之日起算。

　　《关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）提出：能源基础设施建设中，油气探采合一开发涉及的钻井及配套设施依据2号文件审批的临时用地，使用期限不超过四年。现行《土地管理法实施条例》修订颁布前，已经批准的能源、交通、水利等基础设施临时用地，使用期限已超过2年又确需继续使用的，在不改变用地位置、不扩大用地规模的条件下，经原审批机关批准可以继续使用，但总的使用期限不得超过四年。

　　也就说，除了已经批准的能源、交通、水利等基础设施临时用地，其他临时用地使用两年后不能办理延期手续。

　　临时用地审批

　　（一）审批权限。此前临时用地由县级自然资源部门审批，有的地方由县级综合行政审批局审批。目前规定是：县（市）自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地和永久基本农田的，由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。

　　（二）可以合并审批。城镇开发边界内使用临时用地的，可以一并申请临时建设用地规划许可和临时用地审批，具备条件的还可以同时申请临时建设工程规划许可，一并出具相关批准文件。

　　（三）需要提供的资料

　　（1）临时用地申请书

　　（2）临时使用土地合同。

　　（3）项目建设依据文件

　　（4）土地复垦方案报告表。

　　（5）土地权属材料

　　（6）勘测定界材料

　　（7）土地利用现状照片及其他必要的材料

　　临时用地合同

　　临时用地申请人根据土地权属，与县（市）自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，明确临时用地的地点、四至范围、面积和现状地类，以及临时使用土地的用途、使用期限、土地复垦标准、补偿费用和支付方式、违约责任等。

　　临时用地复垦

　　《土地复垦条例》第十条规定：能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地，由土地复垦义务人负责复垦。《土地复垦条例实施办法》第六条规定：属于条例第十条规定的生产建设项目，土地复垦义务人应当在办理建设用地申请或者采矿权申请手续时，依据自然资源部《土地复垦方案编制规程》的要求，组织编制土地复垦方案，随有关报批材料报送有关自然资源主管部门审查。

　　《土地管理法实施条例》第二十条规定：土地使用者应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。

　　《关于规范临时用地管理的通知》有新的规定：（一）编制复垦方案报告表。临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。其中，所申请使用的临时用地位于项目建设用地报批时已批准土地复垦方案范围内的，不再重复编制土地复垦方案报告表。（二）可适当延长期限。临时用地使用人应当自临时用地期满之日起一年内完成土地复垦，因气候、灾害等不可抗力因素影响复垦的，经批准可以适当延长复垦期限。（三）暂停审批。按年度统计，县（市）范围内的临时用地，超期一年以上未完成土地复垦规模达到应复垦规模20%以上的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市）暂停审批新的临时用地，根据县（市）整改情况恢复审批。

　　复垦保证金问题

　　《土地复垦条例实施办法》第十六条规定：土地复垦义务人应当按照条例第十五条规定的要求，与损毁土地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。

　　《关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）提出：在确保临时用地土地复垦落实的前提下，地方可以探索使用银行保函预存土地复垦费用，减轻企业资金压力。

　　耕地占用税问题

　　《土地复垦条例实施办法》第四十一条规定：土地复垦义务人将生产建设活动损毁的耕地、林地、牧草地等农用地复垦恢复为原用途的，可以依照条例第三十二条规定，凭验收合格确认书向所在地县级自然资源主管部门提出出具退还耕地占用税意见的申请。经审核属实的，县级自然资源主管部门应当在十五日内向土地复垦义务人出具意见。土地复垦义务人凭自然资源主管部门出具的意见向有关部门申请办理退还耕地占用税手续。

　　转让出租问题

　　《关于规范临时用地管理的通知》规定：临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。

　　《关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）提出：对于占用耕地以外其他地类的临时用地，在规定的使用期限内，在不改变用途和范围的前提下，经临时用地原审批机关批准，可以确定给其他建设作为临时用地使用，但必须确保土地复垦义务履行到位。

　　占用永久基本农田问题

　　《关于规范临时用地管理的通知》规定：临时用地确需占用永久基本农田的，必须能够恢复原种植条件，并符合《自然资源部农业农村部关于加强和改进永久基本农田保护工作的通知》（自然资规〔2019〕1号）中申请条件、土壤剥离、复垦验收等有关规定。

　　需要注意的是：直接服务于铁路、公路、水利工程施工的制梁场、拌合站，不得占用永久基本农田。

　　占用生态保护红线问题

　　《关于加强生态保护红线管理的通知（试行）》（自然资发〔2022〕142号）规定：生态保护红线内允许的有限人为活动和国家重大项目占用生态保护红线涉及临时用地的，按照自然资源部关于规范临时用地管理的有关要求，参照临时占用永久基本农田规定办理，严格落实恢复责任。

　　上图入库问题

　　《关于规范临时用地管理的通知》规定：自2022年3月1日起，县（市）自然资源主管部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将临时用地的批准文件、合同以及四至范围、土地利用现状照片影像资料信息等传至临时用地信息系统完成系统配号，并向社会公开临时用地批准信息。县（市）自然资源主管部门负责督促临时用地使用人按照土地复垦方案报告表开展土地复垦工作，在信息系统中及时更新土地复垦等信息。

　　《土地卫片执法图斑合法性判定规则》对举证要求：应与部临时用地信息系统中的数据相衔接，并完成系统配号。(1)须上传临时用地批准文件；(2)须上传临时使用土地合同及四至范围；(3)须上传土地利用现场状况照片等影像资料。

　　《关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）提出：2022年1月1日起新发生的临时用地应当全部上图入库。对于此前发生的存量临时用地，区分情形后补录信息。系统中没有上图入库信息的，不予认可为临时用地。经依法批准的国有或集体建设用地上临时使用土地的，不纳入上图入库范围。

　　违法用地行为处罚

　　原《土地管理法实施条例》第三十五条规定：在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除；逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。

　　也就是说，原来规定只拆除不罚款，新修订的《土地管理法实施条例》增加了罚款规定。

　　新修订《土地管理法实施条例》第五十二条：违反《土地管理法》第五十七条的规定，在临时使用的土地上修建永久性建筑物的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期拆除，按占用面积处土地复垦费5倍以上10倍以下的罚款；逾期不拆除的，由作出行政决定的机关依法申请人民法院强制执行。

　　新修订的《土地管理法实施条例》第五十六条：临时用地期满之日起一年内未完成复垦或者未恢复种植条件的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，依照《土地管理法》第七十六条的规定处罚，并由县级以上人民政府自然资源主管部门会同农业农村主管部门代为完成复垦或者恢复种植条件。

　　对未经批准进行临时建设的；未按照批准内容进行临时建设的；临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。可依据《城乡规划法》第六十六条规定责令限期拆除，可以并处罚款。

　　来源：自然微论坛