何为土地收储行为

　　裁判要旨

　　所谓“收储”应当系指《土地储备管理办法》规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）黔行终1164号

　　上诉人（一审原告）欧元发，男，汉族。

　　上诉人（一审被告）贵阳市云岩区人民政府，住所地贵阳市云岩区新添大道南段299号。

　　法定代表人林刚，区长。

　　上诉人欧元发与上诉人贵阳市云岩区人民政府（以下简称云岩区政府）确认“收储”行为无效一案，欧元发与云岩区政府均不服贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初727号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。

　　欧元发一审诉称，欧元发是贵阳市云岩区市西路商业街的商铺所有权人。2015年3月16日，云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立“云岩区市西路业态转移工作指挥部”（以下简称指挥部）。指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，对欧元发商铺进行所谓的“收储”。2016年4月，在未通知业主情况下，指挥部封堵商场门面和通道。2017年1月，强行改建后的商场开业，市西路商场的商铺有的被拆除，有的被改建并出租给第三方。欧元发认为，指挥部的“收储”行为虽表现为由指挥部委托的自然人与业主签订相关合同的形式进行实施，但欧元发没有签订相关合同，故该行为系指挥部依据其行政管理职权作出，反映的是行政机关的意志，属于行政诉讼受案范围。欧元发认为，指挥部对市西路商场商铺实行“收储”没有法律依据，明显违法，属于无效的行政行为，请求：1.确认云岩区政府进行“收储”的行为无效；2.判令云岩区政府采取补救措施。

　　一审经审理查明，2015年3月16日，云岩区政府下发云府发[2015]156号文件，设立指挥部。该文件记载：指挥部下设“收储工作组”负责市西商业街收储范围内的商场摸底、协商谈判、签约租赁等工作。指挥部指令成员单位贵阳云尚城市资产运营有限公司（云尚公司系滨河公司组成部分的区属国有企业）具体负责市西路商业街各商场商铺的收储、改造、招商、运营等工作。2015年4月9日，指挥部分别对市西路商业街三合元商场和澳马商场张贴封条。2015年4月22日，指挥部发布《市西路商场收储基本条件》，内容为：为贯彻落实省委、省政府“疏老城、建新城”的要求，切实做好打造“市西特色商业街区”的工作，目前正进行商场收储工作，收储基本条件如下：1.租赁期限10年；2.租金增长率按每两年12%递增（递增至第6年封顶）；3.装修免租期3个月；4.支付方式：季度支付；5.业主承担的综合税收为年租金总额的6%，其余部分由新管理公司承担。2015年5月5日，指挥部发布公告，明确澳马房地产公司已与指挥部签订商铺收储意向性协议，并将对商场进行环境综合整治工程，要求澳马商场商铺的经营业主在公告之日起十日内自行撤离商场。2015年7月，包括欧元发商铺在内的商场被强制改造。2015年8月以后，市西商业街各商场部分商铺业主与滨河公司签订《商铺租赁合同》，将各自商铺交由滨河公司统一经营并收取租金。欧元发未与该公司签订租赁合同。2017年1月，市西商业街各商场经过装修后重新开业。

　　一审认为，所谓“收储”应当系指《土地储备管理办法》规定的县、市地方政府为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为，其对象仅限于符合法定条件的土地。本案中，云岩区政府在实施市西路业态转移改造过程中下发文件虽使用了“收储”商铺的文字内容，但其实际上并未实施法律意义上的收储行为，其所实施的强制占用和改造欧元发商铺的行为属于事实行政行为，因此，欧元发起诉的“收储”行为并不存在，欧元发的起诉不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条“提起诉讼应当符合下列条件：。（三）有具体的诉讼请求和事实根据；。”规定的法定起诉条件。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：不符合行政诉讼法第四十九条规定的”之规定，欧元发的起诉依法应予驳回。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第三条第一款第（一）项之规定，并经一审法院审判委员会讨论决定，裁定驳回欧元发的起诉，本案不收取案件受理费。

　　欧元发、云岩区政府均不服一审裁定，向本院提起上诉。

　　上诉人欧元发上诉称，一审裁定以云岩区政府实际上并未实施法律意义上的“收储”行为，其实施的强制占用和改造商铺的行为属于事实行政行为为由驳回上诉人的起诉，该理由显然无法成立。因为事实行政行为应当属于行政诉讼的受案范围，且市西商业街各商场部分业主与滨河公司签订的《商铺租赁合同》，不足以否定本案属于行政诉讼的受案范围。请求：撤销一审裁定，指令贵阳市中级人民法院继续审理。

　　上诉人云岩区政府上诉称,云岩区政府未实施过“法律”上的“收储”行政行为，也未实施过“事实”上的“强制占用和改造欧元发商铺”的“行政行为”。本案的“收储”行为实为租赁，政府对于市西路项目的实施成立指挥部仅是为履行政府服务、协调职能。一审裁定在认定云岩区政府没有实施“收储”行政行为后，简单的认为欧元发商铺被占用和改造是“事实行政行为”没有事实依据。市西路项目原业态转型后的升级整改系“民事商业主体”实施的活动，云岩区政府从未实施过法律上和事实上强制占用和改造欧元发商铺的行为。至于欧元发商铺租赁、改造是否涉及侵权或是否应当承担赔偿的问题，属于民事法律关系，应通过民事法律规范予以调整。请求：依法维持一审裁定结果，并依法纠正一审裁定认定部分。

　　本院认为，一审法院在未准确查明上诉人欧元发主张的“收储”行为性质的前提下，即裁定驳回欧元发的起诉，可能影响本案的公正审理。据此，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：

　　一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01行初727号行政裁定；

　　二、本案指令贵州省贵阳市中级人民法院继续审理。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长 邱兴琼

　　审判员 黄　瑶

　　审判员 田一铭

　　二〇一八年六月十九日

　　法官助理   张利利

　　书记员      马如意

       来源：专注行政法