任大鹏：土地延包三十年不是“重新分地”

　　近日发布的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，“有序推进第二轮土地承包到期后再延长三十年试点，深化承包地所有权、承包权、经营权分置改革，发展农业适度规模经营。”

　　从改革开放起，我国农村土地进行了两轮承包，目前，第二轮承包即将期满，今年年初，我国开始进行土地延长承包整省试点，这也意味着，第三轮承包日渐临近。

　　数十年的城镇化中，我国乡村人口日渐减少，乡村常住人口出现老龄化的现象。与此同时，适度规模化的经营模式增多，机械化等现代农业技术和设备的应用，使得现代农业对土地连片的需求增加。那么，第三轮承包将如何进行，正在进行的试点又带来了哪些经验和问题？新京报记者采访了中国农业大学农村法治研究中心主任任大鹏，他表示，“延长土地承包，保持承包关系稳定是基础，既是对农民切实利益的保障，也是农村经济社会稳定的基础。从《农村土地承包法》相关规定看，延长三十年，应当是直接延长，而不是在集体经济组织内部，打乱原有承包关系后重新分地。”

　　延长承包，保持承包关系稳定是基础

　　新京报：能否谈谈土地承包再延长三十年的必要性？

　　任大鹏：从上世纪90年代中后期开始，我国各地陆续开展了土地的二轮延包，至今，全国绝大多数地方二轮承包的期限也即将届满。届满后怎么办？是农户和土地经营者始终关注的重要问题。

　　对小农户而言，延包涉及到其承包的土地是否会发生变化，如果是流转土地经营权的，意味着承包农户需要寻找新的受让主体。对家庭农场、合作社、种植大户等经营主体而言，他们则要考虑，是否有必要在其所经营的土地上进行长期投入？已经投入的设施能否得到补偿？以及期满后如何继续流转土地进行规模化经营等？这些问题不解决，既不利于农业生产的持续性，也不利于稳定农民收入，还影响着规模经营主体如何确定农业经营战略。从宏观角度看，也会因此影响到国家的粮食安全、耕地生态保护和农产品的有效供给。

　　依据宪法规定，家庭承包是我国农村基本经济制度的基础，如果承包关系变化，意味着农民的财产权益变化、农业生产经营体制的变化。在这种背景下，在二轮承包期满后妥善解决承包关系的延续问题，既是农民财产利益实现的基本要求，也是探索我国农业现代化实现路径的要求，更是保障国家粮食安全和重要农产品供给安全的要求，还是完善我国农村基本经济制度的要求。党的十九大报告中明确指出，“保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年。”这一决策，既顺应了时代要求和小农户以及农业经营主体的需求，也指明了进一步深化农村土地承包制度改革的基本方向。

　　新京报：延长三十年，是否意味着未来三十年，我国农业仍然会以小农生产为主？

　　任大鹏：从我国农村的人口结构、经济结构、社会结构等角度看，小农户将长期存在，是我国的基本国情农情，土地承包期再延长三十年，是契合我国的国情和农情的。2020年中央工作会议上提到，“2008年国际金融危机爆发，2000多万农民工返乡。今年受新冠肺炎疫情冲击和国际经济下行影响，一度有近3000万农民工留乡返乡。在这种情况下，社会大局能够保持稳定，没有出什么乱子，关键是农民在老家还有块地、有栋房，回去有地种、有饭吃、有事干，即使不回去心里也踏实。”所以，小农户的长期存在，固然对中国的农业现代化构成了挑战，但也是农村经济社会稳定的基础。从这个意义上讲，土地承包期再延长三十年，在维护小农户财产权益基础上，有利于实现农民的充分就业，有利于保障土地经营权人的经营预期，有利于探索以农业社会化服务为核心的中国式农业现代化实现路径。

　　“三权分置”，促进现代经营模式发展

　　新京报：《决定》提出同时深化“三权分置”改革，发展适度规模经营。过去这些年，我国“三权分置”改革效果如何？

　　任大鹏：2018年，印发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，明确提出了农村土地实行所有权、承包权、经营权分置。2019年修改的《农村土地承包法》则将“三权分置”定为正式的法律制度。这是我国农村土地承包关系从家庭联产承包责任制、大包干到税费制度改革后家庭承包制度的全面确立的基础上又一项重大的政策调整。“三权分置”的核心在于农地的所有权、承包权和经营权等三项权利可以分别归属于不同的主体，所有权归集体，承包权归农户，经营权从原来的承包经营权中剥离出来，归于土地的实际经营者，包括经土地流转而实际经营农地的经营者。在政策和法律的实施过程中，所有权不变是前提，承包权稳定是基础，经营权搞活是改革的重要目标。这一制度设计，在坚持农村土地集体所有的前提下，既能够维护家庭承包的小农户的财产权益，也有助于实现土地要素和其他要素的合理配置。从总体上看，农地“三权分置”改革，在保障农民的基本生活需求，赋予农民更加充分的财产权益，以及维护经营权人规模化从事农业生产、激活土地经营权交易市场以及实现经营权融资担保等方面发挥了重要作用。

　　新京报：小农户为主的家庭联产承包，和适度规模经营，是否存在矛盾？

　　任大鹏：当前，农业适度规模经营主要有两种方式，即以土地流转形成土地的规模集聚，以及通过社会化服务形成生产过程的规模集聚。适度规模经营需要在坚持依法自愿有偿原则下流转土地，或者在符合小农户意愿度前提下，由农业社会化服务组织为小农户提供专业化的社会化服务。不论哪种形式，农地的承包权和经营权作为两个层级的权利，分别由不同主体行使。所以，发展适度规模经营与小农户的土地承包权益之间并不发生冲突。《决定》重申深化“三权分置”改革，既强调家庭承包制度作为我国农村基本经济制度的基础要保持稳定，以保障农民最基本的财产权益和生计需求，也体现了促进土地经营权进一步通过市场机制，来充分发挥要素效能的改革目标。通过土地流转、农业社会化服务等不同形式，可以促进土地的适度规模经营，降低经营成本，提高经济效率。

　　乡村空心，并不意味着要重新分地

　　新京报：当前，我国乡村空心化严重，乡村人口结构变化剧烈，延包按照怎样的标准？多少人有承包权？过去采取的增人不增地，减人不减地是否还会延续？根据七普数据，农村人口为5亿人，是否意味着人均耕地将会大幅度增加？

　　任大鹏：根据《农村土地承包法》的规定，承包期内，发包方不得收回承包地，不得调整承包地，是法律确定的基本原则，也是稳定农村土地承包关系的基本要求。《乡村振兴促进法》也明确规定“不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农民进城落户的条件”。在二轮承包期限届满之际，保持土地承包关系稳定，仍然是中央有关文件明确的基本精神和法律的基本要求。我国实行的是以户为单位的土地承包制度，农村人口结构的变化，并不意味着户的单元变化，家庭承包制度的社会基础总体上也没有发生变化，因此不能以人口流动等作为大规模调整承包地的理由。《农村土地承包法》第二十一条第二款规定，“前款规定的耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。”从立法目的看，这里的延长三十年，应当是直接延长，而不是集体经济组织内部打乱原有承包关系重新分地。我的理解是，为了维护农村经济社会的稳定，为了维护农民最基本的财产权益和生计保障，为了保障土地经营权人的经营预期并鼓励经营权人在经营的土地上进行长期投入，增人不增地、减人不减地，应当是继续顺延三十年的核心。农村常住人口的减少，必然会导致人均耕地面积的增加。但是，这并不意味着以户为单位的土地承包面积同比例增加。

　　新京报：在过去，许多乡村人口转为城市居民，但根据政策和法律，依然享有农村耕地的承包权等一系列权利，延包中是否有可能变化？

　　任大鹏：首先，从《农村土地承包法》确立的土地承包关系角度看，承包方是本集体经济组织的农户，而不是每一个农民个体。多数情况下，外出务工或者落户到城市的，通常是农户家庭的部分成员。如上所述，只要户内仍然有家庭成员户籍在农村，该农户与集体之间仍然存在着稳定的权利义务关系，所承包的土地仍然是其基本的生活保障，其与集体之间确立的承包关系，包括承包合同中约定的权利义务和承包的地块等，就不应当发生变化。值得注意的是，农民所享有的土地承包经营权，与其是否具备集体成员身份密切关联，即将在明年5月1日起实施的《农村集体经济组织法》第十一条规定，户籍在或者曾经在农村集体经济组织并与农村集体经济组织形成稳定的权利义务关系，以农村集体经济组织成员集体所有的土地等财产为基本生活保障的居民，为农村集体经济组织成员。这其中要特别注意的是，规定明确“户籍在或者曾经在农村集体经济组织”，这意味着，即便户籍目前已经不在，只要符合法律规定的条件，依然是集体经济组织成员，而只要仍然具有集体成员身份，也就当然享有继续承包本集体土地的权利。

　　人地矛盾，仍是未来工作的难点

　　新京报：前些年，我国进行了农村耕地和宅基地确权，延包和确权之间，是否有关系？

　　任大鹏：土地确权颁证，既是《农村土地承包法》等法律的基本要求，也是稳定农民土地权益的必然要求。延包和确权的关系是非常密切的，通过确权，明确了每一户农民享有的土地承包经营权、宅基地使用权的权利范围。在《农村土地承包法》第二十四条第二款规定，土地承包经营权证或者林权证等证书，应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。目前，各地已经基本完成了土地承包经营权的确权颁证工作，二轮基础上再延长30年，需要以土地承包经营权证书上载明的承包土地的面积、四至和证书上载明的享有权利的家庭成员为基础。所以，以确权颁证为基础，有助于延包工作的顺利进行。

　　新京报：近年来，有些地方采取了确权不确地，或者确权确利不确地的方式，实现土地规模化经营，这种方式也有争议，是否会侵害农民的利益？未来的延包中，是否也可能会出现类似的问题，或者说是否有可能解决农民利益保障的问题？

　　任大鹏：确权确地，是稳定农村土地承包关系，维护农民土地权益的基础。从现实看，确实存在着因为人口消亡导致的土地承包权主体不明确、因为土地征收或者其他原因导致的土地面积减少、土地整理等导致土地面积增加等各种情形。土地流转到受让方以后，由其进行土地的规模化经营的过程中，也会因为耕作需要而改变原有的地形地貌。这些情形下，土地的实有面积，可能出现与农户承包合同和承包经营权证书记载的土地面积不一致的情况。一些地方采取确权不确地，或者确权确利不确地的方式，是顺应这些情形而形成的制度安排。

　　但要注意，在这个过程中，应当坚持三个原则，第一，遵循国家法律和党的政策要求，确保农民的土地承包权益不受损。第二，因地制宜，充分尊重农民意愿，确权确利不确地，应当确保农民更加充分的土地权益，尤其是农民获得土地收益的权利。第三，确权确利不确地，会增加农民收入的不稳定性，农村集体经济组织或者农业经营主体不得将土地经营中的风险转移给农民。

　　新京报：当前，我国正在进行延包的整省试点，延长承包中，是否有一些普遍问题，怎样解决？

　　任大鹏：延包试点，是为了将影响到广大农民利益的延包工作稳妥顺利推进。在县级试点基础上，农业农村部今年开始重点指导安徽、湖南、广西三个省份开展第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点。我个人认为，总结试点经验，发现试点过程中存在的突出矛盾和问题，找到解决问题的合理方案，最大限度满足广大农民土地财产权利的诉求，是开展试点工作的基本要求。事实上，从以往的经验看，二轮延包工作推进的最突出的矛盾，仍然是人地关系问题。对此，2019年修订的《农村土地承包法》已经有了比较明确的规定，解决人地矛盾，关键还是在于通过土地经营权流转、增加农民的就业机会和增加政策支持力度等途径去解决，而不应当通过大规模调整土地的方式解决。来源：新京报