河南高院裁判：土地承包合同之外的当事人无权直接对承包经营权登记行为提起行政诉讼

　　【裁判要旨】

　　1.利害关系是行政行为相对人以外的其他人取得原告资格的必要条件

　　《行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从该条来看，行政诉讼适格的原告包括两类，一是行政行为的相对人，二是行政行为相对人以外的其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，不难看出，利害关系是行政行为相对人以外的其他人取得原告资格的必要条件。

　　2.土地承包合同之外的当事人无权直接对承包经营权登记行为提起行政诉讼

　　土地承包经营权是依据承包合同取得，而不是基于承包经营权登记行为取得，土地承包经营权登记只是对已取得的土地承包经营权的确认，并没有为当事人设定新的权利义务，也未直接侵犯其他人的合法权益。土地承包合同之外的当事人如果认为承包经营权证记载的内容侵犯其权利，应当针对土地承包合同提起民事诉讼，若直接针对登记行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。

　　【裁判文书】

　　河南省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2019）豫行终3373号

　　上诉人（一审原告）张向群。

　　上诉人（一审原告）朱彬。

　　被上诉人（一审被告）太康县人民政府。

　　一审第三人符爱霞。

　　上诉人张向群、朱彬因诉被上诉人太康县人民政府、一审三人符爱霞土地承包经营权登记一案，不服周口市中级人民法院（2019）豫16行初183号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭，公开开庭审理了本案，现已审理终结。

　　周口市中级人民法院一审审理查明，符爱霞系太康县符草楼镇符西行政村符西村村民，2017年3月22日，符爱霞与太康县符草楼镇符西行政村符西村三组签订农村土地（耕地）承包合同，符爱霞承包地块两块，面积分别为0.83亩、4.26亩，共计5.09亩。2017年8月8日，太康县人民政府依据上述土地承包合同等材料为符爱霞进行土地承包经营权登记，登记地块与承包合同中地块情况一致。

　　2019年6月份，符爱霞、王素真向太康县人民法院提起民事诉讼，要求张向群、朱彬排除妨碍，在该案诉讼过程中，张向群、朱彬得知太康县人民政府为符爱霞进行了土地承包经营权登记。

　　张向群、朱彬认为，上述登记的4.26亩土地中包括了张向群、朱彬租赁张丰收、张清春的2.1亩承包地，该地不应当登记在符爱霞名下，遂提起诉讼要求撤销太康县人民政府对符爱霞的土地登记行为。

　　周口市中级人民法院一审认为，《中华人民共和国农村土地承包法》第二十二条规定：“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效时取得土地承包经营权。”第二十三条第一款规定：“县级以上地方人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书，并登记造册，确认土地承包经营权。”从上述规定可以看出，土地承包经营权是依据承包合同取得，而不是基于承包经营权登记行为取得，土地承包经营权登记只是对已取得的土地承包经营权的确认，并没有为当事人设定新的权利义务，也未直接侵犯其他人的合法权益，土地承包合同之外的当事人如果认为承包经营权证记载的内容侵犯其权利，应当针对土地承包合同提起民事诉讼，若直接针对登记行为提起行政诉讼，因欠缺法律上的利害关系，不具有原告诉讼主体资格。太康县人民政府为符爱霞颁发的土地承包经营权证，登记地块与承包合同地块一致，并不侵犯张向群、朱彬的合法权益，张向群、朱彬与登记颁证行为没有法律上的利害关系，不具备本案原告诉讼主体资格。并且，张向群、朱彬诉状中称案涉土地是其租赁张清义土地，而庭审中称是租赁张丰收、张清春的土地，自相矛盾，对其主张的基础事实缺乏证据支持。况且，即使案涉土地是张向群、朱彬租赁使用，其主张的是登记行为侵犯了其租赁权，租赁权基于租赁人与出租人的租赁合同产生，张向群、朱彬如果租赁权实现受阻，应当向租赁合同的相对人主张，由土地出租方通过土地承包合同主张权利，张向群、朱彬无权越过出租方直接主张权利。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回张向群、朱彬的起诉。

　　上诉人张向群、朱彬对一审裁定不服，上诉称：（一）上诉人租赁张丰收、张清春的连片土地，被上诉人为一审第三人颁发的土地承包经营权证所对应的土地在张丰收、张清春的连片土地中间，与实际情况不符，侵害了上诉人的合法权益，上诉人具有本案原告资格。（二）被上诉人为一审第三人颁证所依据的农村土地（耕地）承包合同，不能证明一审第三人所承包的该宗土地来源合法，且涉案土地现经批准已建设生产车间和厂房，已不再是农业种植用地，被上诉人为一审第三人颁发承包经营权证的主要证据不足。（三）被上诉人为一审第三人颁证的程序违法。综上，请求撤销原裁定，支持其一审诉讼请求。

　　被上诉人太康县人民政府答辩称，被上诉人给一审第三人颁发农村土地承包经营权证是依据法律法规规定进行的。

　　一审第三人符爱霞陈述意见称：（一）上诉人对涉案土地的租赁已到期，与被诉颁证行为无利害关系，不具有提起本案行政诉讼的资格。（二）一审第三人依法取得涉案土地的承包经营权事实清楚，颁证程序合法。（三）涉案土地性质为基本农田，并未转变为乡镇企业生产用地。综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原裁定。

　　二审期间，上诉人张向群、朱彬提交了太康县纪委调查座谈会录音资料一份和证人张某的证言两份，用以证明一审第三人的土地承包合同存在造假嫌疑。被上诉人太康县人民政府、第三人符爱霞认为上述证据不符合证据的要件特征，而且没有结论，不能作为证据使用。本院认为，上述证据达不到上诉人张向群、朱彬的证明目的，本院不予采信。

　　本院经审理查明的案件事实与一审查明的案件事实一致。

　　本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”从该条来看，行政诉讼适格的原告包括两类，一是行政行为的相对人，二是行政行为相对人以外的其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，不难看出，利害关系是行政行为相对人以外的其他人取得原告资格的必要条件。本案中，张向群、朱彬并不是太康县人民政府土地颁证登记行为的相对人，其只有与太康县人民政府土地颁证登记行为存在利害关系，才有可能获得原告资格。就本案的案涉土地而言，张向群、朱彬并没有通过与村集体签订土地承包合同而获得土地承包经营权，其只是基于与案外人张丰收、张清春的租赁合同获得了土地承租权。即使如张向群、朱彬所称太康县人民政府为符爱霞颁发的土地承包经营权证所对应的土地在张丰收、张青春的连片土地中间，太康县人民政府为符爱霞颁发的土地承包经营权证的行为，也只可能与张丰收、张清春存在法律上的利害关系，而不可能与张向群、朱彬存在法律上的利害关系，因此，张向群、朱彬不具备本案的原告诉讼主体资格。如果张向群、朱彬认为其土地承租权受到了侵害，应通过民事诉讼途径，向其土地租赁合同的相对人主张。综上，一审法院裁定驳回上诉人的起诉正确，应予维持。张向群、朱彬的上诉理由不能成立，应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持周口市中级人民法院（2019）豫16行初183号行政裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审  判  长 王凤强

　　审  判  员 关永生

　　审  判  员 姜立恒

　　二〇一九年十一月二十日

　　法官助理      孙燕丽

　　书  记  员      李路通

　　来源：行政法实务