最高法案例：政府能否收回被法院查封的土地使用权

　　裁判要旨    

　　涉案土地被查封时已经闲置超过两年，陵水县政府可以决定无偿收回土地使用权，同时函请人民法院解除查封。查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

　　司法查封与闲置土地收回

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行政判决书

　　（2015）行提字第27号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：蓟县外贸畜产公司。住所地：天津市蓟县渔阳镇人民西大街80号。

　　法定代表人：裴立权，该公司经理。

　　委托代理人：郑长来，该公司工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陵水黎族自治县人民政府。住所地：海南省陵水黎族自治县椰林镇。

　　法定代表人：杨文平，该县县长。

　　一审第三人：蓟县外贸轻工业品公司。住所地：天津市蓟县城东七里峰。

　　法定代表人：王国民，该公司经理。

　　委托代理人：翟红云，该公司工作人员。

　　再审申请人蓟县外贸畜产公司（以下简称蓟县畜产公司）与被申请人陵水黎族自治县人民政府（以下简称陵水县政府）、二审上诉人蓟县外贸轻工业品公司（以下简称轻工业品公司）收回国有土地使用权纠纷一案，海南省高级人民法院于2014年12月12日作出（2014）琼环行终字第5号行政判决，已经发生法律效力。蓟县畜产公司对该判决不服，向本院申请再审，本院于2015年9月25日作出（2015）行监字第536号行政裁定提审本案。本院依法组成由审判员周帆担任审判长，审判员黄金龙、孙祥壮参加的合议庭，于2015年12月1日公开开庭审理了本案，张丽敏担任法官助理，赖建英担任书记员。蓟县畜产公司的委托代理人郑长来、王秘，陵水县政府的法定代表人杨文平及其委托代理人王雁磊、王丹松，轻工业品公司的委托代理人翟红云到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　蓟县畜产公司向本院申请再审称：一、陵水县政府作出《收地决定》隐瞒重大事实，侵害了蓟县畜产公司的合法权益。因为《先行试验区决定实施细则》的发文时间是2012年1月11日，之后，先行试验区已实际使用部分涉案土地建设文黎景观大道，而陵水县政府作出《收地决定》是2013年11月18日。也就是说陵水县政府将《收地决定》告知蓟县畜产公司之时，文黎景观大道早已实际施工，这一先斩后奏的具体行政行为使蓟县畜产公司的合法权益已经遭受了不法侵害。故陵水县政府本末倒置的行政行为本身已无合法程序可言。并且因为是先行抢占土地，然后强权压价，给多少钱，怎么给钱完全由政府说了算，故《收地决定》中有偿收回蓟县畜产公司涉案国有土地使用权显失公平。二、涉案土地搁置未能及时开发，蓟县畜产公司无过错。蓟县畜产公司合法取得土地使用权时，政府没有与蓟县畜产公司签定土地使用权有偿使用合同，更没有签订有关开发土地的动工期限、总体规划等文件。蓟县畜产公司曾多次去现场考察，该宗地块始终达不到“七通一平”的开发利用条件，根本无法开发。该地块的政府征收土地补偿款一直没有全部补偿给被征地的村民，致使蓟县畜产公司2004年在该地块上动工打桩时，受到当地村民的阻挠。2000年陵水黎族自治县黎安镇后岭的演村仍将上述土地发包给村民万秋功使用。针对上述问题，蓟县畜产公司曾多次去当地政府相关部门、国土局咨询，均没有人接洽和正面答复，导致该宗土地至今无法开发。三、陵水县政府作出《收地决定》适用《土地管理法》第五十八条规定错误。一是《收地决定》中作出收回土地决定的理由，是土地使用权人未按照规定投入资金进行开发建设，造成土地闲置超过两年以上，但其适用的法律，却是《土地管理法》第五十八条，而“闲置两年未开发”并不属于该条所列五项收回国有土地的情形之一。二是依据《先行试验区总体规划的批复》，先行试验区占地本身并非公益事业，而是经济开发活动，也不能适用《土地管理法》第五十八条第一项之规定。四、土地查封期内，人民政府无权收回土地使用权。国土资源部对海南省国土海洋环境资源厅作出的《查封批复》规定，“对司法机关依法进行查封，在查封期限内，人民政府不能收回国有土地使用权…”。而陵水县政府2013年11月18日作出《收地决定》时，涉案土地已被天津市河西区人民法院查封，《收地决定》违反了《查封批复》的规定，侵害了蓟县畜产公司、轻工业品公司的权利。综上，请求撤销海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第5号行政判决，撤销陵水县政府的《收地决定》。

　　本院认为：本案的争议焦点是2013年11月18日陵水县政府作出的《收地决定》是否合法问题，应当从《收地决定》认定事实是否正确、适用法律是否正确，及是否符合法定程序方面进行审查。

　　一、关于《收地决定》认定事实是否正确

　　对于蓟县畜产公司取得涉案土地使用权后一直未予开发的事实，本案各方当事人均予以认可，但蓟县畜产公司主张系因政府原因造成涉案土地未予开发，而陵水县政府则认为系蓟县畜产公司自身原因造成土地未予开发。依据《土地出让转让条例》关于“土地使用权出让应当签订出让合同”、“土地使用权转让应当签订转让合同”的规定，陵水县政府1993年将涉案国有土地使用权出让给国贸公司，并与国贸公司签订了涉案土地使用权的出让合同。蓟县畜产公司系经过几次抵债行为，取得原国贸公司名下的部分国有土地使用权，涉案土地使用权人从国贸公司变更为开发区畜产公司，再变更为蓟县畜产公司，均属于国有土地使用权的转让，而非陵水县政府对该涉案土地的再次出让，故陵水县政府无须再与蓟县畜产公司重新签订涉案土地出让合同，而应由蓟县畜产公司与前手的国有土地使用权人签订国有土地转让合同。依据《土地出让转让条例》第二十一条“土地使用权转让时，土地使用权出让合同和登记文件中所载明的权利、义务随之转移”的规定，蓟县畜产公司因抵债取得涉案土地使用权的同时，就概括承受了国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同中所约定的国贸公司应当享有和承担的权利义务。按照出让合同的约定，其应当承担该地块上附着物包括青苗、林木、坟墓等补偿费用，但蓟县畜产公司在取得涉案土地使用权后，并没有支付涉案土地地上附着物补偿款，当地农民阻挠开发，系因蓟县畜产公司自身对该地上附着物补偿款未到位造成，其主张系因人民政府未足额支付土地补偿款原因造成土地未予开发的理由不能成立。国贸公司与原陵水黎族自治县国土局签订的涉案土地出让合同并未约定出让土地应达到“七通一平”的开发利用条件，当时的法律法规也没有规定人民政府交付的出让土地须达到“七通一平”的开发条件，故蓟县畜产公司主张因政府出让土地未达到“七通一平”的开发条件造成其未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，不能成立。蓟县畜产公司主张因陵水县政府未与其重新签订土地有偿使用合同造成涉案土地未予开发的理由，缺乏相应的事实和法律依据，亦不能成立。此外，根据琼府办函（1993）49号《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》，涉案土地在1993年出让时存在总体规划，蓟县畜产公司应当按照涉案土地出让时的总体规划进行开发建设。并且2009年10月1日起施行的《海南省城乡规划条例》第三十六条规定：“本条例实施前已取得国有土地使用权而未取得规划条件和建设用地规划许可证的，建设单位应当持国有土地使用权证等有关材料，向县人民政府城乡规划主管部门申请核定规划条件，县人民政府城乡规划主管部门应当根据控制性详细规划进行审查”，依据该规定，在2009年10月1日之后，应由蓟县畜产公司向当地政府城乡规划主管部门递交材料，申请审查核定开发规划条件。但蓟县畜产公司无证据证明其向陵水县政府提交过开发立项规划等材料，故蓟县畜产公司主张因陵水县政府未制定涉案土地开发总体规划和确定具体动工期限的法律文件造成土地闲置的理由不能成立。综上所述，蓟县畜产公司主张因陵水县政府没有重新与其签订用地合同、制定总体规划，土地没有达到“七通一平”的要求，当地农民阻挠开发等原因造成其对涉案土地未予开发的理由不能成立。《收地决定》关于蓟县畜产公司超过两年未予开发涉案土地的事实认定正确，原判决予以确认并无不妥。

　　本案被诉《收地决定》最终系以“因公共利益需要使用土地”的原因，有偿收回涉案土地。因为根据《先行试验区决定》、《先行试验区决定实施细则》、《先行试验区总体规划的批复》等先行试验区成立及规划的相关文件可知，先行试验区系根据《国务院关于推进海南国际旅游岛建设发展的若干意见》［国发（2009）44号］和《海南国际旅游岛建设发展规划纲要》［发改社会（2010）1249号］精神，为了加快推进国际旅游岛建设，由中共海南省委、海南省人民政府决定成立。先行试验区是以旅游文化产业为龙头，现代服务业为支撑的示范区，涉及海南省整体经济发展和国家确定的国际旅游岛建设战略的实施，为整个海南省经济发展战略需要而成立。涉案土地被列入先行试验区整体规划用地范围，且部分被用于先行试验区内景观大道等市政基础设施建设，符合《土地管理法》第五十八条规定的“因公共利益需要使用土地”的情形。蓟县畜产公司主张先行试验区利用涉案土地并非属于公益事业，缺乏相应的事实和法律依据。《收地决定》的该项事实认定并无不妥，本院予以确认。

　　二、关于《收地决定》适用法律是否正确

　　蓟县畜产公司主张，《收地决定》收地的理由系因涉案土地闲置未开发超过两年，但却是依据《土地管理法》第五十八条第一款第一项的规定，因公共利益原因收回涉案土地，故该决定适用法律错误。涉案土地同时符合两种被收回的情形，由于因闲置土地收回，是无偿收回土地，而依据《土地管理法》第五十八条的规定系有偿收回土地。选择因公共利益原因收回土地，更有利于行政行为相对人蓟县畜产公司的利益。因此，陵水县政府最终基于收回涉案土地符合先行试验区开发建设的公共利益的事实，作出有偿收回土地的决定，不仅更有利于蓟县畜产公司的利益，而且符合《土地管理法》第五十八条规定的适用条件。蓟县畜产公司主张陵水县政府依据《土地管理法》第五十八条的规定收回涉案土地属适用法律错误的理由不能成立。

　　蓟县畜产公司还主张，先行试验区先实际使用了涉案土地，然后陵水县政府才作出《收地决定》，这种“先用后收”的做法也证明《收地决定》存在违法。2012年1月11日《先行试验区决定实施细则》发布后，先行试验区对包括涉案土地在内的土地利用进行了总体规划，部分涉案土地被用于建设先行试验区内文黎景观大道。《收地决定》作出的时间确实晚于先行试验区实际用地的时间，但是，如上所述，《收地决定》本身认定事实证据充分、适用法律正确，《收地决定》作出的时间不影响《收地决定》本身的合法性。蓟县畜产公司主张的《收地决定》作出之前先行试验区已经使用相关土地的行为，与本案被诉《收地决定》系两个独立的行为，而关于《收地决定》作出之前先行试验区的用地行为的合法性问题并非本案的审查范围，其是否合法亦不影响对于《收地决定》之合法性的认定。

　　蓟县畜产公司主张涉案土地当时处于人民法院查封期内，陵水县政府的《收地决定》违反了《查封批复》的规定，属适用法律错误。首先，依据《行政诉讼法》第五十二条、第五十三条之规定，对行政行为合法性的审查应当依据法律、法规（行政法规和地方性法规），参照规章。而上述《查封批复》仅属于部门规范性文件，并非行政行为合法性审查的依据，故原判决未依此作为审查本案行政行为合法性的依据，并无不妥。其次，根据2010年12月18日《国土资源部关于公布已废止或者失效的规范性文件目录的公告》，《查封批复》已于2010年失效，亦不能作为认定本案《收地决定》合法性的依据。再次，海南省人民代表大会常务委员会制定的《停缓建决定》第十三条第一项规定：“查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。”依据该规定，涉案土地被查封时已经闲置超过两年，陵水县政府可以决定无偿收回土地使用权，同时函请人民法院解除查封。查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使，具体到本案中，司法保全措施不影响《收地决定》本身的合法性。故蓟县畜产公司主张因涉案土地被人民法院查封，就不能予以收回的理由，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

　　三、关于《收地决定》适用程序是否合法

　　如上所述，陵水县政府作出被诉《收地决定》基于两项基本事实，一是涉案土地闲置未开发超过两年以上，基于闲置土地原因收回；二是涉案土地被纳入先行试验区用地范围，基于公共利益需要收回。陵水县政府依据国土资源部《闲置土地处置办法》第五条、第九条、第十四条的相关规定，对涉案土地进行了闲置土地调查、认定，并向蓟县畜产公司送达了《闲置土地调查通知书》、《闲置土地认定书》，告知其相应的听证权利，并应蓟县畜产公司的申请进行了听证。陵水县政府及其土地主管部门履行的上述一系列行为符合闲置土地的认定程序，作出蓟县畜产公司未按照规定投入资金对涉案土地进行开发建设，造成土地闲置超过两年的认定，程序合法。同时，由于涉案土地被纳入先行试验区整体规划，依据先行试验区整体规划的需要，有偿收回涉案土地亦符合《土地管理法》第五十八条第一款第一项规定的“为公共利益需要使用土地的”的情形。蓟县畜产公司认为陵水县政府应当先征求蓟县畜产公司同意，才能作出《收地决定》的主张，缺乏相应的法律依据，本院不予支持。

　　综上，原判决认定本案被诉《收地决定》合法，认定事实清楚、适用法律正确。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　维持海南省高级人民法院（2014）琼环行终字第5号行政判决。

　　一、二审案件受理费共计人民币100元，由蓟县外贸畜产公司承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　周　帆

　　审判员　黄金龙

　　审判员　孙祥壮

　　二〇一五年十二月二十九日

　　法官助理张丽敏

　　书记员　赖建英

　　来源：专注行政法