黑龙江省某市某县非法占地行政非诉执行检察监督案

　　【关键词】

　　行政非诉执行监督? 公共活动场所? 和解协议?

　　【基本案情】

　　2018年5月，黑龙江省某县某镇某村村民委员会未取得用地审批手续，占用有林地等农用地建设村委会办公室、文体中心、活动中心广场及场地硬化项目。同年8月，原某县国土资源局发现后，对该村委会下达责令停止违法行为通知书，并根据《黑龙江省国土资源行政处罚自由裁量权基准》，对非法占用的4.04亩农用地，处以罚款13460.8元。该村委会在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，经县自然资源局依法催告后，仍未履行处罚决定书确定的义务。

　　2019年3月，县自然资源局因某村委会行政处罚一案向县法院申请强制执行。县法院审查认为，县自然资源局作出的处罚决定认定事实清楚，适用法律法规正确，符合法定程序，裁定准予强制执行。2020年12月，县自然资源局与该村委会双方达成和解，同意长期履行，县法院以暂未发现被执行人有可供执行财产，申请执行人亦未提供相关财产线索，双方达成和解为由，裁定终结本次执行。

　　【检察监督与行政机关履职情况】

　　案件来源。县检察院在开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动中发现，县法院未依法向县自然资源局送达执行裁定书。县检察院依托黑龙江省检察院与省自然资源厅联合出台的《关于加强行政检察与自然资源行政执法衔接工作的意见（试行）》，与县自然资源局进行沟通，并开展调查核实。另发现，根据《中华人民共和国土地管理法》第七章关于“法律责任”的规定，不存在单独处以罚款的情形，而本案仅对某村委会处以罚款。经全面检索中国裁判文书网上公布的土地执法领域行政裁判和执行文书，对本案进行对比梳理后，发现在未办理用地审批手续情况下，建设村委会办公场所的情况较多，且多以和解方式结案，和解协议未实际履行到位。县检察院依职权受理该案。

　　调查核实。通过调阅审查县法院执行案卷和县自然资源局的行政执法案卷；向原县国土资源局人员了解本案行政处罚、申请强制执行以及未实际履行的原因；对涉案土地进行实地查看，了解涉案土地目前的使用情况；与镇政府进行座谈，了解上级部门要求建设村委会的相关政策；到涉案村委会进行走访，了解未执行和解协议的主要原因及存在的顾虑。县检察院发现：2018年5月，因村级组织办公、活动场所老旧狭小，某村委会按照上级要求对办公场所进行了重新建设。办公场所包括村委会办公室、文体中心、活动中心等。项目一直没有办理用地审批手续。由于某村委会没有资金，原县国土资源局在作出处罚、申请强制执行后，与某村委会达成了和解协议。在和解协议履行过程中，某村委会认为，建设村委会办公场所系按照相关部门要求启动，且缴纳罚款后仍然不能解决非法占地的问题，至县检察院调查时仍未履行和解协议。县自然资源局认为，案涉土地仍为集体所有，但地上建（构）筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，不符合“房地一体”处置原则；案涉土地为集体所有，退还给集体无实际意义，保留使用的建（构）筑物可作为村集体公共活动场所，故仅对某村委会的违法行为作出罚款的行政处罚。

　　监督结果。经调查核实，县检察院认为：县自然资源局仅对某村委会的违法行为进行罚款，未对消除建（构）筑物违法状态进行处理。县自然资源局对此类问题进行了全面清理，防止类似错误再次发生。县检察院对县法院文书送达违法情形制发检察建议，督促纠正。与某村委会、村民代表等各方开展座谈交流，并对某村委会进行了释法说理，促使某村委会消除抵触情绪，及时缴纳了罚款，利用荒地补林，实现占补平衡。县检察院与县自然资源局开展同堂培训，重点学习土地执法查处过程中法律适用、黑龙江省相关行政处罚自由裁量权基准、农用地上违法建（构）筑物处置等相关规定，为精准执法打下了良好基础，召开联席会议共同商议如何破除土地违法案件查处中“没收难”“移交难”“处置难”等问题。县检察院与县自然资源局联合属地镇政府、县财政局就案涉建（构）筑物办理用地审批手续后是否符合城乡规划、是否具有可利用价值进行研判。经上述部门研究后认为，案涉建（构）筑物符合总体城乡规划，地上建（构）筑物属于公用基础设施，没收后归国家所有，但案涉土地仍为集体所有，不符合“房地一体”处置原则，案涉建（构）筑物处置难题仍未解决。如能够补办规划、建设手续，就能保留案涉建（构）筑物继续作为养老设施、村集体公共活动场所等公益用途。最终，协调相关部门为村委会办公场所办理了规划、行政审批手续。

　　【典型意义】

　　土地执法查处实践中，因没收的违法建（构）筑物涉及违法行为人切身利益，存在阻力大、无合法产权难“变现”“房地一体”违法部分无法分割等问题，导致没收的违法建（构）筑物“移交难”“处置难”，加之没收建（构）筑物的处置法律制度不健全，导致处置“出口”不畅等问题。本案中，县检察院和县自然资源局通过加强协作配合，联合相关部门对没收建（构）筑物是否符合城乡规划、是否具有可利用价值等进行研判，对符合完善行政审批手续条件，且具有利用价值的违法建（构）筑物，协助办理规划、用地等手续，将保留使用的建（构）筑物用作村集体公共活动场所等公益用途。通过各部门的协调配合、担当作为，解决处置难题，打通土地执法查处“最后一公里”，探索形成了自然资源主管部门与检察机关依法依规推动提升农村基础设施和公共服务质量、服务乡村振兴的好做法。

　　来源：行政执法研究