重庆法院裁判：县级农业农村主管部门对高标准农田建设质量负有法定监管职责

　　【裁判要旨】

　　县级农业农村主管部门对高标准农田建设质量负有法定监管职责，其未在项目设计、施工、验收等环节依法全面履职，导致蓄水池存在功能缺陷并损害公共利益的，构成违法。检察机关提起行政公益诉讼后，行政机关虽在诉讼中完成整改，但此前履职不力行为已造成损害，法院仍应依检察机关变更后的请求，判决确认该未依法全面履职行为违法。

　　【裁判文书】

　　重庆市涪陵区人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2024）渝0102行初185号

　　公益诉讼起诉人：丰都县人民检察院，统一社会信用代码115002300086861584，住所地重庆市丰都县三合街道平都大道西段237号。

　　法定代表人：唐漫江，检察长。

　　出庭检察人员：廖辉蓉，检察官。

　　出庭检察人员：罗建平，检察官。

　　出庭检察人员：李奉，检察官助理。

　　被告：丰都县农业农村委员会，统一社会信用代码115002307094905613，住所地重庆市丰都县三合街道名山大道168号。

　　法定代表人：任正义，主任。

　　委托诉讼代理人：郑理，丰都县农业农村委员会工作人员。

　　委托诉讼代理人：谭方林，重庆洪宇律师事务所律师。

　　公益诉讼起诉人丰都县人民检察院（以下简称丰都县检察院）诉丰都县农业农村委员会（以下简称丰都县农委）不履行高标准农田建设质量监督管理职责行政公益诉讼一案，于2024年11月13日向本院提起行政公益诉讼。本院当日立案后，依法向被告丰都县农委送达了行政公益诉讼起诉书副本、应诉通知书及举证通知书等诉讼文书。本院依法适用普通程序组成七人合议庭，于2025年2月21日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人丰都县检察院指派检察官廖辉蓉、罗建平及检察官助理李奉，被告丰都县农委委托诉讼代理人郑理、谭方林到庭参加诉讼，被告丰都县农委主任任正义作为负责人出庭应诉。本案现已审理终结。

　　公益诉讼起诉人丰都县检察院向本院提起诉讼请求为：1.请求判决确认被告在组织实施《丰都县2021年高标准农田建设项目初步设计》所涉丰都县某镇共计9口蓄水池建设项目中履行审核、竣工验收职责不到位的行为违法。2.判决被告继续履行高标准农田建设质量监督管理职责，对丰都县某镇共计9口蓄水池存在的相关问题进行整改，确保其发挥应有效益。事实和理由为：2021年，某工程咨询有限公司编制2021年度丰都县某高标准农田建设项目初步设计，含32口蓄水池，其中丰都县某镇共计9口蓄水池在列。同年5月27日，丰都县农委组织专家评审，根据评审意见优化后取得财政评审文件。2022年，丰都县农委组织施工方依初步设计建设，竣工后完成验收。2024年2月，丰都县检察院调查发现上述蓄水池未配套引输水设施等问题。同年3月22日，丰都县检察院发出检察建议，建议丰都县农委履行质量监督管理职责。同年5月22日，丰都县农委书面回复。2024年6月至10月，丰都县检察院跟进调查并委托专家踏勘，发现涉案9口蓄水池项目未按技术标准和通知具体设计，存在蓄水量不足、无引输水配套设施、无法正常运行等缺陷，不符合《高标准农田建设通则》（GB/T30600-2022）、《高标准农田建设标准》（NY/T2148-2012）等规定，社会公共利益持续受损。根据《农田建设项目管理办法》第四条第四款，《高标准农田建设质量管理办法（试行）》第三条，《重庆市农田建设项目管理实施办法（试行）》第五条第二款、第十三条、第三十二条的规定，丰都县农委负有辖区内高标准农田建设质量监管职责，却未全面履职，未发现初步设计规划设计不合规，未对项目关键条件评价便通过验收。经检察建议督促整改后，问题仍然存在，项目效能未有效发挥。故依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十一条，提起本案诉讼。

　　公益诉讼起诉人丰都县检察院为证明其主张，举示了以下证据、法律依据：1.丰检行公立〔2024〕8号《立案决定书》及送达回证；2.丰检行公建〔2024〕8号《检察建议书》及送达回证。证据1-2，证明丰都县检察院提起诉讼前，已依法履行公益诉讼检察建议程序。3.丰农业农村委函〔2024〕41号《关于丰都县人民检察院〔2024〕8号检察建议办理情况的报告》，证明丰都县农委核查了问题，涉案蓄水池存在沉降、渗漏、缺输水系统等问题，且已采取措施督促整改。4.《丰都县2021年高标准农田建设项目初步设计》；5.单体图（蓄水池部分）。证据4-5，证明涉案蓄水池设计阶段未配套输配水系统，部分未按图施工。6.丰都发改委发〔2020〕429号《关于丰都县2021年度高标准农田建设项目可行性研究报告的批复》《项目评审意见表》；7.《施工承包合同》；8.《丰都县2021年度高标准农田建设项目竣工验收一览表》。证据6-8，证明涉案项目由被告组织设计、审核、实施和验收，各阶段均存在问题，致使蓄水池布局、选址不佳，功能缺失，资金浪费。9.工程质量整改报告，证明涉案蓄水池存在本案检察建议提及的问题，被告已部分整改。10.气象资料表，证明2024年4月至7月，丰都县某镇降雨情况，该期间镇内多次大到暴雨天气，但蓄水池蓄水效果不佳。11.兰某某询问笔录、郎某某询问笔录、熊某某询问笔录、何某某询问笔录、陈某某问笔录、熊某某询问笔录、姚某某询问笔录、徐某某询问笔录，证明涉案蓄水池2021年项目已竣工近2年，存在多种问题影响灌溉和粮食安全，造成投资浪费，且整改后问题仍存。12.李某某问笔录、曾某某询问笔录，证明被告有监管职责，但验收时只看工程量，未评估运行效能，存在违法履职，虽认可问题并整改，但因规划选址和地理条件限制，效果不佳。13.《专家咨询意见》，证明涉案蓄水池在设计、施工、管理上存在缺陷，如集水、放水、溢流、选址及验收等方面均有问题。14.现场勘验笔录、照片，证明2024年6月-8月公益诉讼起诉人现场跟进调查，发现蓄水池引输水设施欠缺、蓄水量低、灌溉功能不足，国家和社会公共利益持续受损。法律依据：《农田建设项目管理办法》《高标准农田建设质量管理办法（试行）》《重庆市农田建设项目管理实施办法（试行）》。

　　被告丰都县农委辩称，1.被告系丰都县辖区内高标准农田建设质量监管的法定职能部门，具有对辖区内高标准农田建设质量的监管职责，但系民事监管而非行政监管。2.被告履行的是民事合同，该监督管理职责不属于行政行为，因此公益诉讼起诉人要求确认违法没有事实和法律依据。本案不属于行政公益诉讼，应当属于民事公益诉讼。3.被告在2021年高标准农田建设项目中监管存在问题，原因如下：一是新冠疫情。项目实施期间，新冠疫情爆发，人员出行受限，分管领导被抽调参与基层防疫督导，无法现场监督施工。二是当地农民阻止施工。项目工期紧张，部分蓄水池原设计位置施工受阻，经基层组织和政府协调，变更施工地址。三是持续高温影响。持续高温致农民生活用水短缺，施工水源匮乏，工期延误，影响施工质量。四是地理条件限制。新选址存在地理缺陷，导致蓄水池来水不足、外缘沉降开裂。五是专业力量薄弱。被告虽是监督管理部门，缺乏专业人员与相关知识，监管力量薄弱。4.收到检察建议后，被告迅速制定整改方案，召集项目参与单位整改，完成后组织村社代表进行自我评估与督导检查，并制定实施方案和建后管护通知。但因未邀请专家指导且沟通欠缺，整改效果未达预期。5.收到应诉通知后，被告高度重视，组织设计、监理、施工单位及专家开会查勘，成立领导小组，落实整改方案并督导到位。整改完成后，组织各方验收，依据意见完善蓄水池。目前，各蓄水池功能正常，已实现保障粮食和重要农产品安全生产、稳定供给的作用。鉴于行政公益诉讼目的已达成，恳请公益诉讼起诉人撤回诉讼。

　　被告丰都县农委向本院举示了以下证据、法律依据：1.《高标准农田建设质量管理办法（试行）》；2.《重庆市农田建设项目管理实施办法》。证据1-2，证明被告具有对丰都县辖区内高标准农田建设质量的监管职责。3.《重庆市交通卡口工作人员防护措施及处置指南（试行）》；4.重庆市新型冠状病毒肺炎疫情防控工作领导小组疫情防控组《关于认真做好“五一”节后新冠肺炎应急监测预警工作的通知》。证据3-4，证明疫情期间人员流动受限，影响被告监管履职。5.《疫情防控重点工作任务清单》，证明被告工作人员全部下沉基层落实、控制疫情，对项目工程监督职能削弱。6.中共丰都县委组织部《关于深化在职干部下沉社区报到参与疫情防控及社区治理的通知》；7.《持续抓紧抓实疫情防控各项措施坚决打赢打好疫情歼灭战》；8.《关于进一步抓好当前农村疫情防控有关工作的通知》；9.《关于进一步做好疫情排查防控工作的通知》。证据6-9，证明被告分管领导被抽调参与疫情防控，造成监管缺位。10.《情况说明》，证明因农民阻工，施工地址变更，新址水源不足，加大整改与监管难度。11.《关于某某村缺水情况说明》；12.《关于某某村缺水情况说明》；13.《停工申请报告》；14.《工程延期申请报告》；15.《丰都县2021年度高标准农田建设项目五标段延误的情况报告》。证据11-15，证明自然灾害致村民生活用水短缺，更无施工用水，工程停工，是质量问题成因之一。16.《关于县检察院公益诉讼有关问题整改方案》；17.《丰都县2021年度高标准农田建设项目9口蓄水池设存在问题的函》；18.《关于丰都县2021年度高标准农田建设项目蓄水池整改的通知》；19.《关于丰都县2021年度高标准农田建设项目蓄水池整改的通知》；20.《关于丰都县2021年度高标准农田建设项目四标段蓄水池位移情况说明》《关于丰都县2021年度高标准农田建设项目五标段蓄水池位移情况说明》。证据16-20，证明收到检察建议与起诉书后，被告迅速组织各方开会勘察，成立小组落实整改。21.《项目评审意见表》，证明被告组织勘察制定整改措施，经专家评审完善，确保整改效果。22.《蓄水池问题整改回复》，证明针对9口蓄水池存在的问题，按照整改方案认真落实整改。23.《项目意见表》，证明整改完成后，组织专家联合验收。24.《蓄水池问题验收意见整改回复》，证明针对验收专家提出意见进行整改完善。25.法检现场查勘后的整改情况，证明法检两院查勘后，被告针对问题再次整改，保障蓄水池功能正常。26.《整改验收专家复核意见》，证明专家现场验收后出具复核意见整改合格。

　　经庭审质证，丰都县农委对丰都县检察院举示的证据质证意见为：证据1-6，真实性、合法性、关联性无异议。证据7，真实性、关联性无异议，但不能证明被告违法，恰好证明被告履行的是民事合同监督行为。证据8，真实性无异议，但不能证明被告履职不到位属于违法行为。证据9-10，真实性无异议。证据11-12，真实性、合法性、关联性无异议。证据13，真实性无异议，证明目的有异议。证据14，真实性、合法性、关联性无异议。

　　丰都县检察院对丰都县农委举示的证据质证意见为：证据1-2，真实性、合法性、关联性及证明目的无异议，能证明被告对案涉蓄水池项目具有高标准农田建设质量的监管职责。证据3-9，真实性、合法性无异议，关联性有异议。疫情发生对被告履职存在影响，但不足以排除被告对高标准农田建设质量监管职责的行使。证据10，真实性、合法性无异议，关联性有异议，地址调整不能免除被告的监管职责。证据11-15，真实性、合法性无异议，关联性有异议，该组证据与本案关注的工程质量和设计问题关联性不大。证据16-20，真实性、合法性、关联性无异议，但不能达到被告的证明目的。证据21-26，真实性、合法性、关联性无异议。

　　本院对上述证据认证如下：对丰都县检察院提交的证据，真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。对丰都县农委提交的证据3-15，因不能达到证明被告监管缺失系因客观条件所致的证明目的，本院不予采信。对丰都县农委提交的其他证据，真实合法，与本案具有关联性，本院予以采信。

　　根据公益诉讼起诉人的陈述、被告的答辩意见、双方举示的证据及质证意见、本院对证据的认证，查明本案事实如下：2020年，丰都县农委向丰都县发展和改革委员会报送《丰都县2021年度高标准农田建设项目可行性研究报告》，同年8月27日获批复，各项建设要点予以明确。2021年5月，项目实施方案经专家评审一致通过，符合相关规范要求。同年6月，某工程咨询有限公司编制了《丰都县2021年高标准农田建设项目初步设计》，涵盖丰都县多地工程，其中某地新建11口蓄水池，并配备蓄水池平面图、剖面图等各类设计图纸。之后，丰都县农委组织专家对初步设计进行评审，根据评审意见优化后提交相关部门形成财评文件。同年7月12日，丰都县农委对多个乡镇工程概预算作出批复。2022年1月21日，丰都县农委与多家施工单位正式签订承包合同。然而在施工过程中，部分蓄水池暴露出一系列问题：实际修建位置与规划不符，溢流口、进水口的施工未达标准，回填夯实工作也未满足设计要求。2022年12月至2023年1月，丰都县农委针对丰都县2021年度高标准农田建设项目附属设施工程量展开验收工作。但此次验收仅聚焦于工程量的核查，对于设备运行状况以及是否达成设计目标，并未进行评估。2022年2月至3月，丰都县检察院在履职过程中发现，某镇部分蓄水池存在未配套引输水设施的问题。同年3月22日，丰都县检察院向丰都县农委发出检察建议，明确指出蓄水池存在台基沉降、缺乏引水及取水设施等问题，并建议全面履行对辖区高标准农田建设质量的监督管理职责，对丰都县某镇共计10口蓄水池分别存在的主体外侧混凝土台基沉降、塌陷，无引水、取水附属设施问题组织整改，确保国家建设资金发挥效能，保障粮食生产安全；强化对辖区高标准农田项目设计、建设施工规程中的质量监督，对农田建设项目管理风险进行预防和控制，加强事前、事中、事后的监督检查，发现问题及时纠正，避免类似情况再次发生。丰都县农委于当日收到检察建议后，于同年3月25日迅速制定整改方案，于同年3月28日召集设计、监理、施工等相关单位召开整改推进会，并于同年3月底，开始督促施工单位对存在的问题进行整改，同时修订完善建设规划，制定项目管理实施方案和建后管护通知。2024年5月18日，丰都县农委书面回复已完成整改且通过验收。2024年6月至8月，丰都县检察院跟进调查发现，蓄水池依旧存在蓄水量不足、无引输水设施、未得到有效利用等情况。同年10月22日，丰都检察院组织专家实地踏勘，并形成《专家咨询意见》，指出案涉9口蓄水池在设计、施工和管理方面存在缺陷，如集水面积设置不当、放水口无沟渠连接农田、溢流口位置不合理、选址处地面夯实不足以及验收环节缺失关键评估等，致使蓄水池无法正常发挥灌溉功能。

　　丰都县检察院认为，案涉9口蓄水池项目不符合相关标准，丰都县农委虽已进行整改，但案涉蓄水池无引输水设施等问题仍未解决，导致高标准农田项目未能充分发挥效能，损害了国家利益和社会公共利益。在诉讼期间，丰都县农委积极组建专业整改小组，制定详细整改方案，多次召开整改工作会议，全面整改质量问题并加大监管力度。2024年12月18日，组织相关单位及专家组进行验收。专家组出具《项目意见表》，认定案涉项目整改到位，各蓄水池集、蓄、排水功能正常，主体功能实现，并同意案涉项目整改完善相关问题后通过。2025年1月7日，本院、丰都县检察院、丰都县农委共同对案涉蓄水池的进一步整改效果进行现场查验，并提出意见和建议。2025年2月5日，专家组出具《验收专家复核意见》，一致同意案涉蓄水池项目整改通过验收。庭审中，丰都县检察院将第一、二项诉讼请求变更为：确认丰都县农委对案涉9口蓄水池项目未依法全面履行高标准农田建设质量监督管理职责的行为违法。

　　本院认为，“洪范八政，食为政首。”粮食，作为民生之根本，始终是国家稳定与发展的关键。而高标准农田建设，作为夯实农业基础、保障粮食安全的核心举措，在新时代的农业发展中意义非凡，影响深远。通过完善灌溉排水系统，高标准农田建设实现了“旱能灌、涝能排”，为农作物营造了稳定的生长环境，有力捍卫了国家粮食安全底线。同时，高标准农田建设秉持绿色发展理念，通过构建生态沟渠、推行绿色防控等举措，有效减少水土流失与污染，促进了人与自然的和谐共生，生动诠释“绿水青山就是金山银山”的发展理念。因此，必须对高标准农田建设实施全方位、全地域、全过程的司法保护，守护好这一关乎国计民生的重要事业。

　　根据各方诉辩意见，本案的争议焦点是：一、本案是否属于行政公益诉讼案件；二、公益诉讼起诉人丰都县检察院提起本案行政公益诉讼是否符合法定起诉条件；三、被告丰都县农委是否具有对辖区高标准农田建设质量的监督管理职责；四、被告丰都县农委是否依法全面履行了辖区高标准农田建设质量监督管理职责；五、公益诉讼起诉人丰都县检察院诉讼中变更诉讼请求为确认未履职行为违法是否被准许；六、本案是否应判决确认被告丰都县农委未履职行为违法。

　　一、关于本案是否属于行政公益诉讼案件的问题。本院认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”《中华人民共和国民事诉讼法》第五十八条亦规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。（javascript:void（0）;）人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。（javascript:void（0）;）”由此可见，判断本案是否属于行政公益诉讼案件，需从诉讼对象、诉讼目的和法律规范维护等角度进行综合研判。首先，从诉讼对象层面看，行政公益诉讼针对的是负有监督管理职责的行政机关的违法或者不作为行为。而民事公益诉讼则主要针对损害社会公共利益的民事主体。在本案中，被告作为辖区高标准农田建设的质量监督管理责任主体，却在案涉蓄水池的监管工作中履职不力，这与行政公益诉讼的对象特征相契合。其次，从诉讼目的层面看，行政公益诉讼旨在督促行政机关依法行政、切实履行法定职责。而民事公益诉讼则侧重于追究民事主体损害公益行为的赔偿责任与修复义务。本案中，丰都县检察院提起本次诉讼，其目的是推动丰都县农委加强对案涉蓄水池项目的监管力度，对现存问题进行全面有效整改，从而保障高标准农田建设项目有效运行，维护国家粮食安全等重要公共利益，这显然与行政公益诉讼的目的完全一致。最后，从法律规范维护层面看，行政公益诉讼旨在确保行政法律规范得以正确实施，促使行政机关依法履职；民事公益诉讼则是为了维护民事法律规范的权威性。本案中，依据《农田建设项目管理办法》《高标准农田建设质量管理办法（试行）》等一系列相关行政法律法规，丰都县农委对案涉蓄水池负有明确的质量监管职责，但其未履行职责的行为已违反行政法律规定，属于行政公益诉讼的维护范畴。综上，本案应明确认定为行政公益诉讼案件，被告关于本案属于民事公益诉讼案件的辩称，缺乏充分的事实依据与法律依据，不能成立。

　　二、关于公益诉讼起诉人丰都县检察院提起本案行政公益诉讼是否符合法定起诉条件的问题。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。（javascript:void（0）;）行政机关应当在收到检察建议书之日起两个月内依法履行职责，并书面回复人民检察院。出现国家利益或者社会公共利益损害继续扩大等紧急情形的，行政机关应当在十五日内书面回复。（javascript:void（0）;）行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。（javascript:void（0）;）”据此可知，公益诉讼起诉人提起行政公益诉讼，需同时满足主体适格、履行督促履职程序以及存在损害社会公共利益的违法或不作为行为。首先，本案中丰都县检察院作为行政公益诉讼的提起主体，具备适格性，其提起本案行政公益诉讼的主体资格合法合规。其次，在起诉之前，丰都县检察院已向被告发出检察建议，切实履行了督促履职的程序。最后，被告在高标准农田建设质量监督管理工作中存在不作为的情况，即便在收到检察建议后，也未能依法全面履行职责，最终致使案涉蓄水池功能受限，社会公共利益持续遭受侵害。综上所述，丰都县检察院提起本案诉讼，符合法定起诉条件。

　　三、关于被告丰都县农委是否具有对辖区高标准农田建设质量的监督管理职责问题。本院认为，《农田建设项目管理办法》第四条第四款规定：“县级人民政府农业农村主管部门负责本地区农田建设工作，制定县域农田建设规划，建立项目库，组织编制项目初步设计文件，申报项目，组织开展项目实施和初步验收，落实监管责任，开展日常监管。”《高标准农田建设质量管理办法（试行）》第三条规定：“农业农村部负责指导监督全国高标准农田建设质量管理工作。地方农业农村部门负责本地区高标准农田建设质量管理，组织开展质量管理工作，制定质量管理制度和标准，规范从业单位质量管理行为，加强质量管理业务培训，开展质量监督核查等。高标准农田建设质量管理相关的重大事项和重要情况应按程序报告农业农村部。”《重庆市农田建设项目管理实施办法（试行）》第五条第二款规定：“区县农业农村主管部门负责本行政区域内的农田建设工作，制定农田建设规划，建立项目库，组织编制项目初步设计文件，申报项目，组织开展项目实施和初步验收，落实监管责任，开展日常监管、绩效评价，组织落实工程运行管护，完成项目统计汇总、上图入库等工作。”在本案中，鉴于案涉蓄水池项目位于丰都县某镇，依据上述法律法规，丰都县农委作为丰都县人民政府的农业农村主管部门，对案涉高标准农田建设质量负有法定的监督管理职责。而且，在高标准农田建设的全流程中，从立项审批、规划设计审核、到施工监管、竣工验收核验及日常监督检查等各个环节，被告丰都县农委均需切实履行监督管理责任。

　　四、关于被告丰都县农委是否依法全面履行了辖区高标准农田建设质量监督管理职责的问题。本院认为，高标准农田建设对于保障国家粮食安全、维护社会公共利益至关重要。在此背景下，被告对相关项目监督管理职责的履行情况，直接影响到建设成效。然而，审视本案中涉及的高标准农田建设蓄水池项目，诸多问题频现，充分表明丰都县农委未能依法全面履行监管职责。项目初步设计阶段，引输水系统配套设计缺失。施工之际，蓄水池位置与规划不符、溢流口及进水口施工未达标准等问题，未受监管；竣工验收之时，设备运行状况及设计目标实现情况未获评估。竣工验收后短短两年，部分蓄水池外侧混凝土台基沉降、塌陷，且进水水源及取水配套设施也缺乏，致使蓄水池难以发挥应有功能。在收到检察建议后，丰都县农委虽有整改之举，如督促施工单位处理混凝土开裂、内壁裂痕等表面问题，并对相关规划和实施方案文件予以修改，但根据丰都县检察院后续跟进调查显示，其整改并不彻底。案涉蓄水池依旧存在蓄水量匮乏、引输水配套设施缺失、利用效率低下等问题。经专家现场查勘后出具的《专家咨询意见》明确指出，案涉蓄水池存在集水面积设置不合理、放水口与农田沟渠断连、溢流口位置欠佳、选址地面夯实不足以及验收环节关键评估缺失等问题，导致蓄水池灌溉功能无法正常发挥。丰都县农委整改不力的情况，直接影响了高标准农田建设质量，进而损害了国家利益。由此可见，尽管丰都县农委在本案起诉前已开展了部分整改工作，但从整体来看，其距离依法全面履行监督管理职责仍有较大差距，履职不到位情况较为明显。

　　五、关于公益诉讼起诉人丰都县检察院诉讼中变更诉讼请求为确认未履职行为违法是否被准许的问题。行政公益案件诉讼中，人民法院对公益诉讼起诉人变更诉讼请求需谨慎考量。于本案而言，公益诉讼起诉人在诉讼进程中，鉴于被告已对案涉蓄水池所存问题完成整改与验收，且行政公益诉讼目的已然实现的实际状况，审慎且合理地变更诉讼请求，将焦点聚焦于依法确认被告对案涉蓄水池项目未履行高标准农田建设质量监督管理职责的行为具备违法性。本院认为，这一变更是否被准许，应当结合法律依据与诉讼目的综合考量。从法律依据层面审视，“有法可依，有章可循”是司法活动应遵循的基本准则。根据《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条、《人民检察院公益诉讼办案规则》第八十四条的规定，当行政机关依法对案涉蓄水池整改完成并通过验收，行政公益诉讼请求得以实现时，人民法院理应准许人民检察院的变更诉讼请求，确认行政机关原不作为行为违法。从诉讼目的层面考量，诉讼的核心旨在化解纠纷、维护公平正义。在本案中，被告于前期履职不力，致使高标准农田建设质量受损，公共利益面临威胁。随着诉讼推进，被告积极纠错整改依法履职，案件的主要矛盾由此发生转变。公益诉讼起诉人对诉讼请求作出变更，将重点置于确认被告原未履职行为的违法性，有助于明晰法律责任边界，警示行政机关依法行政，从源头上遏制类似行为的再次发生。这一变更非但未背离诉讼初衷，反而以更为精准的方式实现了对公共利益的守护，契合“以事实为依据，以法律为准绳”的司法要求。综上，公益诉讼起诉人变更诉讼请求，于法有据、契合诉讼目的原则，理应被准许。

　　六、关于本案是否应判决确认被告丰都县农委未履职行为违法的问题。本院认为，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条规定：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法。（javascript:void（0）;）”在本案诉讼进程中，被告深刻认识到自身在高标准农田建设质量监督管理工作中的履职缺位问题，并以此为警示，迅速革新工作思路，以全方位、深层次的力度开展整改工作。被告严格依照《农田建设项目管理办法》《高标准农田建设通则》等相关法律法规，对高标准农田建设项目中案涉蓄水池相关工作，进行全面、深入的自查自纠与整改落实。通过组建整改工作领导小组、制定详细整改方案、强化整改监管力度、组织专家现场验收等一系列措施，确保整改工作有序推进，积极解决案涉蓄水池存在的问题，并顺利完成验收环节，社会公共利益得到有效保护，其行为应当得到肯定。但鉴于被告在本案诉讼前期监管不力的行为已然切实对社会公共利益造成损害，加之公益诉讼起诉人申请变更诉讼请求为确认被告对案涉蓄水池项目未依法全面履行监管职责行为违法，故在综合考量被告针对案涉蓄水池问题已全面完成整改验收的实际情况及对公益诉讼起诉人合法变更诉求予以充分的尊重，应依法确认被告对案涉蓄水池项目未依法全面履行监管职责的行为违法。

　　综上，依据《农田建设项目管理办法》第四条第四款，《高标准农田建设质量管理办法（试行）》第三条，《重庆市农田建设项目管理实施办法（试行）》第五条第二款，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条的规定，判决如下：

　　确认被告丰都县农业农村委员会对丰都县某镇共计9口蓄水池项目未依法全面履行高标准农田建设质量监督管理职责的行为违法。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于重庆市第五中级人民法院。

　　审判长    李信梅

　　审判员    王艳国

　　审判员    袁兴海

　　人民陪审员    李  凡

　　人民陪审员    陈垚志

　　人民陪审员    杨雪梅

　　人民陪审员    秦玉梅

　　二〇二五年二月二十一日

　　法官助理    刘  湘

　　书记员    黄文亭

　　来源：行政法实务