当无偿收回闲置土地之“行政权”遇到“抵押权”：从2000年世纪官司谈起

　　作者：自然的印象

　　来源：资规新语

　　1995年的海南，到处都是热钱和梦想。那片被阳光晒得滚烫的土地上，无数人怀揣着一夜暴富的愿望，一头扎进了房地产市场，后来的人管那叫“泡沫”，当时的人管那叫“机遇”。

　　也是在那个躁动的年份，海南天然芦荟开发有限公司在海南的一个县签下了一份合作协议，他们要在一片开发区里建一个综合加工厂，县政府很痛快，1995年9月就把国有土地使用证发到了他们手里。合同上白纸黑字写着：项目必须在1997年11月8日之前建成。

　　但芦荟公司真正“着急”的事不是盖厂房而是办贷款。拿到土地使用证仅仅三个月后，1995年12月芦荟公司就把这块地连同另外两块地（总共约153.66亩）一起抵押给了中国农业发展银行海南省分行，贷款了800万元，抵押登记办得干干净净，手续齐全。

　　800万在当时是什么概念？足够在海南买下一整条街的铺面。钱到账了，地也圈了，但厂房始终没盖。

　　一、两年不开发，政府出手

　　时间一晃到了1999年。那块地从1995年到1999年，除了长草，什么都没长，合同约定的1997年11月完工期限早就过了两年多，施工现场连个基坑都没挖。

　　县政府坐不住了。按照《城市房地产管理法》第二十六条和1999年4月刚刚施行的《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）规定，超过合同约定的动工开发日期满两年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。县政府的想法很简单：地不能这么荒着，收回来重新安排。1999年，县政府经过调查，认定芦荟公司长期闲置土地，决定无偿收回。

　　但问题是在做这个决定之前，县政府既没有通知芦荟公司来听一下意见，也没有通知那个手里还捏着800万贷款抵押权的农业发展银行。而农业发展银行这边，在1998年已经把这笔800万的债权转给了省分行营业部，新接手的债权人，根本就不知道自己的抵押物已经被政府盯上了。直到有一天，银行的人偶然听说，那块抵押地，好像要被政府收走了。

　　二、银行起诉，法院给了说法

　　银行的人急了。800万，在当年可不是小数目。他们赶紧查法律依据，翻出了《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）。这个办法里，有一条当时很多人没太在意的规定，第三条其中明确写道：

　　“闲置土地上依法设立抵押权的，市、县人民政府土地行政主管部门在拟订处置方案时，还应当通知抵押权人参与处置方案的拟订工作。”

　　翻译成人话就是：政府要处置闲置土地，不能只跟企业商量，还得叫上银行一起坐下来谈。银行手里拿着这个条款，把县政府告上了法庭。2000年，法院开庭审理。

　　法庭上，银行的代理律师说得很直白：“我们银行是在抵押登记之后合法取得抵押权的。政府要收地，连个招呼都不跟我们打，我们的抵押权怎么保障？”

　　县政府的答辩也很硬气：“地是国家的，企业闲置了两年，依法无偿收回，跟银行有什么关系？”

　　法院最终给出了判决：县政府作出的无偿收回决定，既没有通知土地使用权人芦荟公司听取意见，也没有通知抵押权人农业发展银行参与处置，违反了法定程序。决定撤销，政府重做。

　　三、程序赢了，实体输了

　　这是目前能够查到的、中国最早一起因为闲置土地无偿收回涉及抵押权而正式进入司法程序并作出判决的公开案例。这个案子的判决，在当时引起了不小的震动。

　　突破在于：法院第一次明确告诉政府，你不能绕过抵押权人。 法院依据的，就是1999年《闲置土地处理办法》第三条的那个规定。这意味着，从1999年开始，法律已经要求政府在处置闲置土地时应当把银行请上桌。虽然这只是程序性的权利，银行不能直接否决政府的收回决定，但至少，银行有了“说话”的权利。

　　遗憾也同样明显：判决只解决了“程序违法”问题，没有回答实体问题。 县政府的决定被撤销了，但政府可以重新走一遍程序，通知银行、通知企业，然后照样作出无偿收回的决定。法院没有说：如果政府最终还是要收回，银行手里的800万抵押权该怎么办？银行的抵押债权，到底会不会随着土地的收回而消灭？这个核心问题，法院回避了。

　　四、800万，终究成了坏账

　　法院判决撤销政府的收回决定后，县政府重新走了一遍程序，这一次，他们通知了银行，也给了企业申辩的机会。但最终，政府仍然认定土地闲置满两年，企业没有合理的免责理由，再次作出了无偿收回的决定。银行虽然参与了听证，但听证会上没能改变政府的结论。800万的抵押权，最终还是随着土地的收回而悬空了。银行后来又尝试通过民事诉讼向芦荟公司追偿，但芦荟公司早已资不抵债，那800万最终成了坏账。

　　这个结局并不美好，但它开启了一场持续二十多年的制度反思。正是因为这一个个“银行认栽”的案例积累，才推动了后来一系列政策工具的诞生。而这个结局背后，其实藏着一个更早的规则：一个从1993年就开始支配这类案件的逻辑。

　　五、“地灭权灭”的旧规则

　　1993年1月20日，国家土地管理局给上海市土地管理局回了一个复函，文号是“〔1993〕国土函字第15号”。复函的核心内容只有一句话：

　　“抵押权附属于土地使用权。作为主权利的土地使用权，因行政机关依照《暂行条例》第十七条规定，作出收回土地使用权的处罚而消灭时，在该土地使用权上设定的抵押权随之消灭。”

　　按照这个逻辑，地没了，抵押权也跟着没了。银行手里的抵押登记，就是一纸空文。这个逻辑，从1993年到1999年，再到2012年，一直牢牢统治着实务界。很多地方政府在处置设有抵押权的闲置土地时，直接引用这份复函，告诉银行：“你们的抵押权已经随土地收回而消灭了，请自行向企业追偿。”但银行心里清楚：企业要是有钱，也不至于让地闲置到被收回。

　　这个矛盾，在海南芦荟公司案中已经暴露得淋漓尽致。法院在2000年的判决中回避了这个问题，但问题本身不会消失，它一直悬在那里，直到后来的政策文件一步步去拆解。

　　六、三十年后，银行能睡得着吗？

　　坦白说，不能完全睡着。但比起2000年，至少能闭会儿眼了。当年银行是“局外人”，政府收地不通知，听证会没资格，补偿款没份儿。地没了，抵押权蒸发，只能找早已破产的企业打一场根本“赢不了”的官司。现在稍微不一样了。

　　程序上，银行被一步步“请上了桌”。1999年《闲置土地处置办法》（国土资源部令第5号）首次规定，政府处置闲置土地必须通知抵押权人，银行总算不再是最后一个知道消息的了。2012年出台的《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）延续了这一规定。真正的转折在2023年：最高法复函明确，银行作为利害关系人，享有陈述、申辩和申请听证的权利。政府要收地，银行可以坐到听证会上......

　　定性上，政府不能任性了。1997年和2023年的文件先后确认，无偿收回属于行政处罚。行政处罚有一套严格的程序：调查、告知、听证、决定、送达，缺一不可，地方政府必须严格按照《闲置土地处置办法》规定开展收回工作，程序上但凡有一点瑕疵，政府决定可能被法院撤销。

　　实体上，多了一条泥泞小路可走。“企业自身原因”导致的政府直接无偿收回，银行没有从收回的土地价值中直接受偿的法律依据，银行能做的最大努力就是争取将原因认定为“政府原因”，从而撬动有偿补偿，把处置方式从“行政无偿收回”切换到“市场化变现”的轨道上。

　　七、碰撞之后的真空地带

　　追偿之路如此艰难，问题的根源究竟在哪里？

　　城市房地产管理法规定，企业自身原因闲置满两年，政府可以无偿收回土地使用权，法律从未要求政府在作出收回决定时考虑土地上是否设有抵押权；而另一边，银行依法取得的土地使用权抵押权，是受《民法典》保护的民事担保物权，银行没有参与企业的违法闲置行为，也不具备监督企业按时开工的能力，现行法律中，又没有一个条文说“行政处罚可以附带消灭善意第三人的民事权利”。

　　两种制度在设计之初就没有对话，“可以无偿收回”的公权力与“依法设立的抵押权”各行其是，行政法只管“收地”，民法只管“抵押”，当二者在同一块土地上相遇，规则出现了真空，直到撞在了一起，才发现谁都没有为对方留出接口。实务中只能靠“程序通知”这类权宜之计来缓冲，理论界则试图从抵押权的物上代位权、抵押权转移等实体制度中寻找法律出路，但公权与私权的这一根本矛盾，至今仍悬而未决。

　　八、未尽之路

　　海南芦荟公司那800万坏账，已经过去二十多年了。它开启的这场制度反思，从程序到实体，从行政单边到府院联动，已经走过了漫长的路程。但“企业自身原因无偿收回时，抵押权到底该怎么处理”这个问题，至今没有一个让各方都满意的答案。

　　也许正是因为这个问题的难度，才让它成为了“未尽话题”。制度的演进从来不是一蹴而就的，1999年的通知义务、2012年规范收回流程、2023年的听证权、2024年的专项债券收储保障，这条路走了三十年，虽慢，但方向是对的。无偿收回场景下的抵押权实体保障，大概率也会在未来的某一天，从理论变成现实。

　　到那时，银行或许真的可以睡个安稳觉了。

　　来源：行政法实务