临时用地涉及擅自出租，到期拒不归还土地，怎么查处？

　　2019年7月1日，王某在A市自然资源局申请办理了临时用地手续，共占用10.22亩国有未利用地，两年临时使用土地期满后，王某拒不归还土地。2022年，A市自然资源局立案调查发现，王某已于2021年12月将该宗土地及临时建设物出租给第三人。为此，王某申辩，此宗土地及临时建筑已出租他人，是承租人不愿归还，应处罚承租人。

　　案件分析

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　　在对该案件的违法行为认定中，出现三种意见。

　　第一种意见认为，该案件王某是违法责任主体，其行为构成临时使用土地期满拒不归还，应依据《土地管理法》第八十一条对王某进行行政处罚。另外，王某还应依法履行土地复垦义务，如拒不履行土地复垦义务，还应依据《土地管理法》第七十六条进行处罚。

　　第二种意见认为，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）规定：临时用地使用人应当按照批准的用途使用土地，不得转让、出租、抵押临时用地。王某擅自将临时用地出租他人，构成非法转让土地，应依据《土地管理法》第七十四条进行处罚。

　　第三种意见认为，承租人实际占用的土地，未经依法审批，构成非法占用土地，承租人是违法责任主体，应依据《土地管理法》第七十七条进行处罚。

　　笔者同意第一种意见。临时用地是指建设项目施工、地质勘查等临时使用，不修建永久性建（构）筑物，使用后可恢复的土地（通过复垦可恢复原地类或者达到可供利用状态）。《土地管理法》对违反临时用地规定的行政处罚，主要是拒不履行土地复垦义务和临时使用土地期满拒不归还两种情形；《土地管理法实施条例》明确了在临时使用的土地上修建永久性建筑物的行政处罚措施。

　　对本案涉及的临时用地出租问题，虽然2021年11月4日，自然资源部印发的《关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）有了明确规定，但就本案而言，是否构成非法转让土地，值得商榷。依据相关法律法规规定，建设用地使用权转让必须依法进行：一是以划拨方式取得的土地使用权转让的，应当报有批准权的人民政府批准，办理出让手续缴纳土地出让金，或者由受让方办理出让手续缴纳土地出让金；二是以出让方式取得的土地使用权转让的，必须付清全部土地使用权出让金，取得土地使用权证书，属于房屋建设工程的，需要完成开发投资总额的25%以上，属于成片开发土地的，需要形成工业用地或者其他建设用地条件；三是通过出让等方式取得的农民集体经营性建设用地使用权可以依法转让。违反上述条件和要求转让土地使用权的，属于违法转让土地使用权。

　　也就是说，虽然新的政策规定明确了临时用地不得转让、出租、抵押，但如果依据《土地管理法》七十四条，对本案当事人按非法转让土地进行处罚，法律依据不足，其出租行为属于民事关系，由双方自行处理。

　　（作者单位：新疆昌吉州国土资源执法监察支队）来源：普安县人民政府网站