贵州高院裁判：行政协议履行中加入主体的原告资格及履行不能的责任划分

　　【裁判要旨】

　　1.行政协议加入主体的原告资格

　　虽非原始签约方，但经协议各方以实际履行行为认可其加入履行的新设公司，构成合同主体的加入，享有独立原告资格，有权就协议履行及解除事宜提起行政诉讼。

　　2.解除协议对加入主体的效力

　　原始签约方协商一致解除行政协议，但未征得已加入履行的第三方同意，该解除协议对第三方不发生效力。第三方不受该解除协议的约束，仍可依据原协议主张权利。

　　3.协议履行不能的过错责任划分

　　因对协议条款理解不一致导致项目停滞、协议履行不能的，应根据双方过错程度分担损失。实际实施主体对履行不能负主要责任。行政机关未尽审慎核实义务、解除协议时未妥善处理第三方权益的，负次要责任，并承担相应比例的损失赔偿。

　　【裁判文书】

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）黔行终741号

　　上诉人（原审原告）：贵阳某某科技有限公司，住所地贵州省贵阳市开阳县。

　　法定代表人：宁某某，执行董事。

　　被上诉人（原审被告）：开阳县人民政府，住所地贵州省贵阳市开阳县。

　　法定代表人：吕槐乐，县长。

　　原审第三人：某某智能科技（某某）有限公司，住所地江苏省昆山市。

　　法定代表人：刘某某。

　　上诉人贵阳某某科技有限公司（以下简称某甲公司）因诉被上诉人开阳县人民政府，第三人某某智能科技（某某）有限公司（以下简称某乙公司）确认解除行政协议违法一案，不服贵州省贵阳市中级人民法院（2025）黔01行初14号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

　　某甲公司一审诉讼请求：1.确认开阳县人民政府与某乙公司于2024年3月31日签订的《解除开阳县人民政府与某某智能科技（某某）有限公司关于某某项目协议》（以下简称《解除协议》）违法；2.判令开阳县人民政府向某甲公司支付装修补贴576万元；3.判令开阳县人民政府赔偿某甲公司1796261.1元；4.本案的案件受理费由开阳县人民政府负担。

　　一审法院经审理查明，2020年8月20日，开阳县人民政府（甲方）与某乙公司（乙方）签订《开阳县人民政府与某某智能科技（某某）有限公司开阳县某某项目投资协议书》（以下简称《投资协议》），就某乙公司在开阳县投资建设某某项目的相关事宜进行约定。《投资协议》第一条载明“1.乙方承诺项目总投资30000万元人民币，其中，固定资产投资15000万元。乙方租用经开区厂房40000平米，建设锂电池生产线2条，锂电池pack模组生产线10条、锂离子电池管理系统（BMS）生产线1条、锂电池两轮电动自行车生产线1条。……”第二条第2款载明“签约后在开阳县经开区成立新公司，新公司的注册资本金10000万元，项目新注册公司对本合同中乙方的义务承担连带责任，本合同中涉及乙方的权利由新设公司享有。”第三条第3款载明“甲方给予乙方恒温恒湿净化厂房1100元每平米的装修补贴，补贴总面积不超过3.5万平方米，超出部分乙方自理。拨付装修补贴方式如下：装修人员及材料进场施工并完成装修的10%后，由乙方提出申请甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额30%；项目施工进度量达到50%时，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额30%；项目施工进度量达到80%并且部分设备到厂后，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额的20%；剩余的装修补贴总额的20%在乙方项目正式投产实现税收后2个月内分两次拨付。”第六条载明“（一）协议的变更本协议未尽事宜，经甲乙双方协商一致，签订补充协议或备忘录予以明确，其他形式的变更无效。补充协议或备忘录与本协议具有同等法律效力。（二）协议的解除、终止及违约责任1.如因乙方资金不到位等原因造成项目无法正常推进实施，甲方有权无条件解除本合作协议，由此造成的损失由乙方自行承担，由此给甲方造成损失的，甲方有权要求乙方赔偿。但不可抗力或国家政策因素造成的工期延误不在违约之列。”

　　2022年11月22日，开阳县人民政府（甲方）与某乙公司（乙方）签订《开阳县人民政府与某某智能科技（某某）有限公司锂离子电池、电子终端产品项目补充协议》（以下简称《补充协议》），协议第2.2条约定“装修补贴：厂房装修由乙方自行设计、施工，甲方给予乙方厂房装修补贴。补助标准800元/平方，补助面积24000平方，补助总额为1920万元整。装修补贴拨付方式具体如下：装修人员及材料进场施工并完成装修的10%后，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额30%；项目施工进度量达到50%时，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额的30%；项目施工进度量达到80%并且部分设备到厂后，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额的30%；装修完成且通过验收合格后，由乙方提出申请，甲方将剩余的装修补贴（总额的10%）在乙方项目正式投产且达到约定税收后次年兑现。”第3.2条约定“乙方应在开阳县成立具有独立法人资格公司及在开阳县设立基本账户，项目公司所有工商、税务、统计、进出口贸易、建筑施工、仓储物流等关系必须长期确定在开阳县，在开阳县足额缴纳所有税金。项目公司成立后一周内向甲方出具书面承诺函，同意与乙方共同承担本合同项下权利和义务。”第3.8条约定“本补充协议是原协议的有效组成部分，具有同等法律效力。约定内容与原协议不一致之处，以本补充协议为准；除本补充协议约定的条款外，其余条款仍按原协议履行。”

　　2023年3月22日，某甲公司向开阳县人民政府出具《承诺函》，载明：按照2020年8月20日签订的《投资协议》及2022年11月22日签订的《补充协议》约定，项目投资人于2023年2月3日在开阳注册成立某甲公司，新注册成立的某甲公司作为开阳锂离子电池及电子终端产品项目的实施主体，承接投资协议及补充协议里约定的权利、义务和责任。

　　2023年7月10日，上诉人某甲公司向被上诉人开阳县人民政府出具《贵阳某某科技有限公司关于锂电池小家电项目申请清退的请示》，载明“截止目前，我公司提交的装修补贴申请并未按流程报审，招商引资政策迟迟无法兑现，导致我公司不能如期建设投产，造成下游客户流失，已丧失投资信心，经公司董事会研究，决定放弃开阳项目投建工作，终止投资协议，现特申请县政府对我公司项目进行依法清退，根据工程造价审计对我公司投入及其他相关费用进行补偿”等内容。

　　2024年4月3日，开阳县人民政府作为甲方与某乙公司作为乙方签订《解除协议》，载明：一、甲乙双方一致同意于2024年3月31日解除并终止履行甲乙双方于2020年8月20日签订的《投资协议》和2022年11月22日签订的《补充协议》，以及其他与本项目建设有关的书面文本；二、甲方和乙方在解除协议后，甲方不再按照投资协议和补充协议中约定的政策支持，包括租金、设备补贴、装修补贴、研发补贴、高管公寓、高新企业等；已经发生的投资和建设由某甲公司与乙方另行约定补偿方案和补偿金额。三、本协议系各方真实意思表示，各方自愿遵守，不得违反，否则应该承担因此给对方造成的各项经济损失。

　　一审法院另查明，某甲公司成立于2023年2月3日，法定代表人宁某某，注册资本1000万人民币，认缴出资时间2023年3月23日。

　　一审法院又查明，2023年2月9日，某甲公司与案外人铜仁市鸿泰建筑工程有限公司签订《厂房装修工程合同》，约定某甲公司将厂房装修工程分包给案外人铜仁市鸿泰建筑工程有限公司施工，后因装修款纠纷，铜仁市鸿泰建筑工程有限公司将上诉人诉至贵州省贵阳市中级人民法院，该院于2024年12月31日作出（2024）黔01民终12334号民事判决，判决某甲公司支付铜仁市鸿泰建筑工程有限公司装修工程款1644676.79元。

　　一审法院认为，行政协议是行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第五项“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议……”之规定，本案中开阳县人民政府与某乙公司签订的《投资协议》《补充协议》《解除协议》均属行政协议。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第五条第一项“下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：（三）其他认为行政协议的订立、履行、变更、终止等行为损害其合法权益的公民、法人或者其他组织”之规定，某甲公司认为开阳县人民政府与某乙公司签订《解除协议》侵犯其合法权益，有权提起本案诉讼。

　　某甲公司要求确认《解除协议》违法，经查，案涉《投资协议》《补充协议》均系开阳县人民政府与某乙公司签订，根据《中华人民共和国民法典》第五百六十二条第一款“当事人协商一致，可以解除合同”之规定，开阳县人民政府与某乙公司经双方协商一致后，通过签订《解除协议》的方式解除双方签订的《投资协议》《补充协议》，符合前述法律的规定。某甲公司并非《投资协议》《补充协议》的合同相对人，某甲公司称开阳县人民政府与某乙公司未经其同意擅自解除合同的理由不能成立。《投资协议》中关于“项目新注册公司对本合同中乙方义务承担连带责任，本合同中涉及乙方的权利由新设公司享有”的约定，应视为双方约定了新设公司加入乙方在该合同项下的债权债务，而非对于合同主体的变更，对此，某甲公司设立后向开阳县人民政府作出《承诺函》系单方行为，而非由某甲公司与开阳县人民政府、某乙公司重新签订协议，可以佐证合同主体并未变更。故某甲公司要求确认《解除协议》违法的诉请不能成立，一审法院对该项诉请依法不予支持。

　　对某甲公司要求开阳县人民政府支付装修补贴的诉请，因《解除协议》中已明确解除协议后，开阳县人民政府不再按照原《投资协议》《补充协议》支付包括装修补贴在内的政策支持，而某甲公司的权利来源于某乙公司在合同项下的权利义务，现某乙公司已不具有再向开阳县人民政府主张装修补贴之权利，某甲公司诉请开阳县人民政府支付装修补贴已失去其权利基础，故对某甲公司的该项诉请，一审法院不予支持。

　　对某甲公司诉请的赔偿金，《中华人民共和国民法典》第五百七十七条规定“当事人一方不履行合同义务或者履行合同义务不符合约定的，应当承担继续履行、采取补救措施或者赔偿损失等违约责任。”《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第三款规定“被告变更、解除行政协议的行政行为违法，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定判决被告继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。”而本案中，未有证据证明开阳县人民政府存在违法或违约行为，故某甲公司的该项诉请不能成立，一审法院不予支持。

　　综上，某甲公司的诉讼请求均不能成立，一审法院不予支持。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”、《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条、第五条、第十六条、《中华人民共和国民法典》第五百六十二条、第五百七十七条之规定，判决如下：驳回某甲公司的诉讼请求。案件受理费50元，由某甲公司负担。

　　一审法院宣判后，某甲公司不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.改判支持上诉人一审全部诉讼请求；3.二审案件受理费由被上诉人承担。主要事实与理由：一、《解除协议》程序违法，严重侵害上诉人合法权益。被上诉人在解除协议时，完全无视上诉人作为实际投资人和协议履行主体的地位，未给予上诉人任何陈述、申辩的权利，程序严重违法。同时，协议并未出现“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”，被上诉人解除协议的行为不符合法定条件。二、上诉人已满足支付装修补贴的法定条件，被上诉人应当依约履行。上诉人已经提供充分证据证明与铜仁市鸿泰建筑工程有限公司签订《厂房装修工程合同》，实际完成装修施工并进场，装修价值经评估机构评估确认，上述事实完全符合支付装修补贴的约定条件。被上诉人无正当理由拒绝支付，构成根本违约。三、原审判决适用法律存在严重偏差。原审判决片面强调协议的契约性，忽视了行政协议中行政机关应当履行的法定职责和诚信义务。被上诉人擅自解除协议的行为严重违背了依法行政和诚信政府的基本要求。四、上诉人的损失客观存在，应当依法赔偿。上诉人因信赖投入大量资金进行厂房装修，现有生效民事判决确认上诉人需支付装修工程款1644676.79元。该损失与被上诉人违法解除协议的行为具有直接因果关系，被上诉人应当依法予以赔偿。

　　被上诉人开阳县人民政府答辩称，一、关于《解除协议》合法性。开阳县人民政府与某乙公司签订的《投资协议》和《补充协议》约定了某乙公司需要实现的目标和义务，开阳县人民政府对等给予优惠政策。前述协议约定了解除条款，如因某乙公司资金不到位等原因造成项目无法正常推进实施，某乙公司无实际投资行为或不按照协议约定时间开展项目建设，或未达到本协议书中的承诺目标，开阳县人民政府均有权解除投资协议。某乙公司没有按照协议投入资金建设，未支付履约金，某甲公司没有支付租金，也没有支付厂房的装修款项，某甲公司工商登记记载有1000万元的注册资本，但并没有实缴。因此，系某乙公司严重违约，开阳县人民政府与某乙公司签署《解除协议》。《解除协议》是协议相对方的真实意思表示和对自己行为的处分，没有违法。二、关于装修补贴和赔偿金。开阳县人民政府并没有行政违法的行为，不存在赔偿。同时，某甲公司在整个项目运作过程中完全没有出资，要求开阳县人民政府支付装修补贴没有合同依据和法律依据。三、一审法院认定本案的事实清楚，适用法律正确。

　　本院经审理查明的事实与一审判决查明的事实基本一致，本院予以确认。

　　本院另查明，2023年4月10日，贵州某某物业管理有限责任公司作为甲方与某甲公司作为乙方签订《开阳某某公司厂房租赁合同》，将位于开阳经济开发区的厂房租赁给某甲公司。在二审调查中，开阳县人民政府主张该公司为开阳县人民政府平台公司，该厂房即《投资协议》《补充协议》中约定的提供给某乙公司的厂房。

　　本院认为，本案的争议焦点为：1.某甲公司是否有权提起本案诉讼；2.《解除协议》是否应确认违法；3.装修补贴应否支持；4.某甲公司主张的损失是否应予支持。

　　关于争议焦点一，某甲公司是否有权提起本案诉讼。本案中，《投资协议》第二条第2款约定“签约后在开阳县经开区成立新公司，新公司的注册资本金10000万元，项目新注册公司对本合同中乙方的义务承担连带责任，本合同中涉及乙方的权利由新设公司享有”，且某甲公司向开阳县人民政府出具的《承诺函》载明“新注册成立的某甲公司作为开阳锂离子电池及电子终端产品项目的实施主体，承接投资协议及补充协议里约定的权利、义务和责任。”结合开阳县人民政府平台公司与某甲公司签订的《开阳某某公司厂房租赁合同》等实际履行协议的相关事实，开阳县人民政府已经以其实践行为认可某甲公司加入《投资协议》《补充协议》的履行，某甲公司构成合同主体的加入，某甲公司和某乙公司均系案涉《投资协议》《补充协议》的合同相对人，某甲公司有权提起本案诉讼。

　　开阳县人民政府认为《投资协议》约定“新公司注册资本金10000万元”，某甲公司注册资本金仅1000万元，与协议约定不符，并非该协议中约定的“新公司”，以此主张某甲公司无权提起本案诉讼。但如前所述，开阳县人民政府的实践行为已经认可某甲公司加入协议履行，因此，其该项主张不能成立，本院不予采纳。

　　关于争议焦点二，《解除协议》是否应确认违法。《解除协议》系某乙公司与开阳县人民政府经协商后签订，协议中约定解除并终止《投资协议》《补充协议》以及对已经发生的投资和建设由某乙公司与某甲公司另行约定补偿方案。因某乙公司仍为案涉《投资协议》《补充协议》的合同相对人，其与开阳县人民政府签订《解除协议》约定解除并约定了对某甲公司投资和建设损失的责任承担方式，该协议在签订双方之间合法有效，但因某甲公司并未参与该《解除协议》的签订，该《解除协议》对某甲公司不产生效力。开阳县人民政府以《解除协议》主张协议已经解除，某甲公司应按照该协议约定向某乙公司主张权利，缺乏事实根据和法律依据，本院不予采纳。对百斯特提出要求确认《解除协议》违法的请求，亦不能成立，本院不予支持。

　　关于争议焦点三，装修补贴应否支持。本案中，《投资协议》第三条甲方给乙方的政策支持中约定“3.装修补贴：甲方给予乙方恒温恒湿净化厂房1100元每平方米的装修补贴，补贴总面积不超过3.5万平方米，超出部分乙方自理。”《补充协议》第二条政策扶持中约定“2.2装修补贴：厂房装修由乙方自行设计、施工，甲方给予乙方厂房装修补贴。补贴标准800元/平方，补助面积24000平方，补助总额为1920万元整。”对于补贴的拨付方式，前述两份协议中均约定为“装修人员及材料进场施工并完成装修的10%后，由乙方提出申请，甲方在一周内拨付乙方装修补贴总额30%……”。对于“装修人员及材料进场施工并完成装修的10%”的具体标准，在本院组织的调查中，某甲公司明确应以其提供的设计总方案工程量以及其与装修施工公司签订的装修合同的工程量、合同金额为基础计算10%，即装修合同约定的合同总金额为400万元，完成40万元以上的金额，即具备申请装修补贴（1920万元*30%=576万元）的条件。开阳县人民政府则主张装修实际投入应大于装修补贴，即使以装修补贴总额（1920万元）作为基础计算，完成10%，某甲公司也应投入装修超过192万元，且某甲公司注册资金不符合协议约定的10000万元，除开展装修外，未按协议约定支付厂房租金等，未有其他任何的投资行为，因此某甲公司不具备申请装修补贴的条件。本院认为，某甲公司以其签订的装修合同工程量和合同金额400万元为基础，主张装修量达到该基础的10%（40万元），即符合协议中约定的第一期30%装修补贴（576万元）的支付标准。结合《投资协议》《补充协议》约定的总投资目标30000万元，固定资产投资8000万元、开阳县人民政府需支付的装修补贴总额1920万元分析，以此装修补贴的支付标准，则双方权利义务严重失衡，存在投入少、补贴畸高的情形，明显不符合常理，因此，某甲公司关于装修补贴支付标准的主张不能成立，其要求开阳县人民政府支付576万元装修补贴的诉讼请求，缺乏事实根据，本院不予支持。

　　关于争议焦点四，某甲公司主张的损失是否应予支持。本院调查中，某甲公司明确其主张的1796261.1元损失，包含（2024）黔01民终12334号民事判决确定的其需支付铜仁市鸿泰建筑工程有限公司的装修工程款1644676.79元以及维权支出等其他损失。

　　本案中，《解除协议》的效力虽不涉及某甲公司，但在协议的履行过程中，某甲公司因认为其装修补贴申请未按流程报审，招商引资政策无法兑现，导致其不能如期建设投产，向开阳县人民政府出具《贵阳某某科技有限公司关于某某项目申请清退的请示》，申请对该项目依法清退，根据工程造价审计对其投入及其他费用进行补偿，并且某甲公司在发出该请示后即停止了装修施工。因此，案涉《投资协议》已不具备履行的基础，协议双方应根据各自在协议履行过程中存在的过错对协议履行不能造成的损失承担相应责任。经查，案涉项目不能继续履行的主要原因是装修补贴的支付问题，其实质是开阳县人民政府和某甲公司对于协议约定的支付标准的理解不一致，如前所述，某甲公司所主张的支付标准无依据，某甲公司因此停止项目施工建设，应对协议履行不能承担主要责任。而开阳县人民政府虽履行了其主要义务，但一方面，其在签订协议以及协议的履行过程中，未尽到审慎的调查核实义务，对于某甲公司作为《投资协议》约定的“新公司”加入协议的履行，开阳县人民政府未及时审核其注册资本金，即以实际行为认可某甲公司加入，且对不符合协议约定的项目实际实施主体，未及时行使行政优益权予以处理。另一方面，在协议已经履行不能的情况下，开阳县人民政府仅与某乙公司协商签订《解除协议》，并在该协议中对某甲公司的投资和建设损失约定由某乙公司与某甲公司另行处理，有损某甲公司的合法权益。综上，某甲公司和开阳县人民政府对于案涉《投资协议》履行不能均负有责任，某甲公司负主要责任，开阳县人民政府负次要责任。对于某甲公司主张的维权支出等其他损失，因其未提交证据证明系开阳县人民政府的行政行为导致的直接损失，不应由开阳县人民政府承担。因此，某甲公司的损失为（2024）黔01民终12334号民事判决确定的其需支付铜仁市鸿泰建筑工程有限公司的装修工程款1644676.79元，开阳县人民政府应承担的部分以其过错程度为限，本院酌定为30%，即1644676.79元×30%=493403.04元。

　　综上，上诉人某甲公司的上诉理由部分成立，一审判决适用法律错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销贵州省贵阳市中级人民法院（2025）黔01行初14号行政判决；

　　二、责令开阳县人民政府在本判决生效三个月内支付贵阳某某科技有限公司装修损失493403.04元；

　　三、驳回贵阳某某科技有限公司的其他诉讼请求。

　　一审案件受理费50元，二审案件受理费50元，共100元，由开阳县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 黄　瑶

　　审 判 员 尉一明

　　审 判 员 徐海艳

　　二〇二六年四月十六日

　　法官助理 杨凤池

　　书 记 员 严洪杰

　　来源：行政法实务