住建委作出撤销补偿协议的决定是否合法

　　裁判要点

　　根据上述法律规定，行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目的而签订的协议，在行政协议中，法律赋予了行政机关为实现行政管理目标而享有一定的管理权，即行政优益权。但行政机关行使行政优益权应具备一定的条件，即在维护国家利益或实现公共利益时，其行使的方式为单方变更或解除协议。本案中，江北住建委以涉案房屋产权人存在争议为由，单方作出《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》。一方面，根据江北住建委举示的证据，涉案补偿协议不符合上述法律规定的行政协议应当撤销的情形；另一方面，江北住建委作出撤销补偿协议的决定也不符合法律规定的行政机关为维护国家利益或实现公共利益，通过单方变更或解除协议的方式行使行政优益权。因此，江北住建委作出的《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》，属主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。

　　裁判文书

　　重庆市第一中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）渝01行终119号

　　上诉人（原审被告）重庆市江北区住房和城乡建设委员会，住所地重庆市江北区金港新区16号主楼10楼,统一社会信用代码11500105MB17666494。

　　法定代表人林立，主任。

　　被上诉人（原审原告）重庆利兰斯机械有限公司，住所地重庆市合川区草街街道金凤环路2号1号厂房，统一社会信用代码9150010677845875X2。

　　法定代表人杨秀举，总经理。

　　委托代理人叶礼辉，重庆佰鼎律师事务所律师。

　　委托代理人廖雪妃，重庆佰鼎律师事务所律师。

　　上诉人重庆市江北区住房和城乡建设委员会（简称江北住建委）因与被上诉人重庆利兰斯机械有限公司（简称利兰斯公司）行政协议一案，不服重庆市渝北区人民法院作出的（2020）渝0112行初199号行政判决，向本院提起上诉。本院于2021年2月1日受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明以下事实：1999年3月5日，重庆庆兰塑料制品有限公司（甲方）与重庆压缩机配件厂（乙方）签订《企业兼并协议书》，约定重庆庆兰塑料制品有限公司兼并重庆压缩机配件厂包含土地出让价值在内的全部债权、全部债务、净资产及所有职工。同年3月19日，重庆市江北区公证处对前述《企业兼并协议书》进行了公证，并出具了（1999）渝江证内字第0735号《公证书》。

　　1999年3月11日，重庆市江北区经济体制改革领导小组作出《关于重庆庆兰塑料制品有限公司对重庆压缩机配件厂实施兼并方案的批复》（江北体改组发〔1999〕10号），同意江北区计经委报送的“重庆庆兰塑料制品有限公司对重庆压缩机配件厂实施兼并方案”。

　　1999年4月15日，重庆市江北区人民政府作出《关于重庆压缩机配件厂国有资产产权转让的请示的批复》（江区府函〔1999〕36号），同意转让重庆压缩机配件厂国有资产产权。

　　1999年4月18日，重庆市江北区国有资产管理局与重庆庆兰塑料制品有限公司签订《重庆压缩机配件厂国有资产产权转让合同》，约定由重庆庆兰塑料制品有限公司对重庆压缩机配件厂实施兼并，有偿接收全部资产，承担全部债权债务，妥善安置全体职工。

　　2002年3月1日，重庆市江北区对外贸易经济委员会作出《关于重庆庆兰塑料制品有限公司更名、变更注册地址、增加经营范围及公司投资甲方更名报告的批复》（江区外经发〔2002〕20号），同意重庆庆兰塑料制品有限公司将公司名称变更为重庆庆兰实业有限公司。

　　2007年5月16日，重庆庆兰实业有限公司（甲方）与利兰斯公司（乙方）签订《合同书》，合同约定:甲方因未能清偿到期债务，拟将公司进行整体处置；乙方同意承接甲方107名退休人员并对以上人员承担相应义务，甲方将相应资产转移给乙方。2007年6月18日，双方签订《职工转移接收协议的补充协议》，协议约定:根据双方就职工转移接收的合同及协议的约定，除重庆庆兰实业有限公司厂区46384平方米土地使用权外，包括原重庆压缩机配件厂职工宿舍的房屋资产在内的其余所有资产全部转移到利兰斯公司；房屋转移接收的房权证包括房权证103字第0×**号；由于重庆庆兰实业有限公司兼并重庆压缩机配件厂后没有办理过户登记手续，房产户名仍然为原重庆压缩机配件厂，现重庆庆兰实业有限公司将该房屋产权转移给利兰斯公司，重庆庆兰实业有限公司自动放弃该协议约定的房产所有权；利兰斯公司接收该协议约定的所有房产，并享有该协议中房产的所有权。

　　2016年11月29日，重庆市江北区人民政府作出《关于江北区压配厂片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的决定》（江北府发〔2016〕65号），决定对规划红线范围内包括江北区压配新村2号-3号、压配新村4号-6号、压配新村7号-10号、压配新村11号-12号、压配新村13号-17号、压配新村1号内、压配新村2-5号前面（以上门牌含附号）的房屋实施征收（共计被征收人186户，房屋建筑面积10749.43平方米）；征收决定作出后，房屋征收部门组织被征收人根据征收补偿方案签订征收补偿协议；在规定的预签约期限内，该项目签约户数比例达到本项目总户数的98％时，补偿协议生效；在规定的预签约期限内，本项目签约户数比例未达到本项目总户数的98％时，补偿协议不生效，本项目房屋征收决定终止执行。同日，重庆市江北区人民政府作出《关于江北区压配厂片区旧城改造项目国有土地上房屋征收的公告》（江北府国征〔2016〕14号），公告明确了征收项目名称、征收范围、征收部门、实施单位、签约期限、补偿安置方式、房屋征收补偿方案等内容；其中，征收部门为原江北区房屋管理局（简称原江北房管局），实施单位为江北区城市房屋征收中心。

　　2016年12月，原江北房管局（甲方）与利兰斯公司（乙方）签订《附生效条件征收国有土地上房屋征收货币补偿协议书》（编号：1020160171），协议约定了根据江北区人民政府作出的房屋征收决定，征收房屋产权人为利兰斯公司、坐落于江北区××村××号××号房屋，产权性质为私房、产权证号为房权证103字第0×**号，用途为住宅、建筑面积、房屋的货币补偿款等内容；同时约定了协议的生效条件，即在该项目征收方案规定的预签约期内，片区签约比例必须达到规定比例即98％以上，该协议才生效。同日，双方签订《附生效条件征收国有土地上房屋征收货币补偿费用结算表》，对前述被征收房屋的征收补偿金额予以确认。前述协议签订后，利兰斯公司将前述被征收房屋的房地产权证和国有土地使用证交给原江北房管局，原江北房管局亦向利兰斯公司出具了可以向重庆农村商业银行盘溪分理处直接领取补偿款的货币补偿领款单。

　　2016年12月2日，重庆市江北区人民政府作出《关于江北区压配厂片区旧城改造项目补偿协议生效的通知》，通知载明:本项目征收总户数为186户，房屋征收预签约期为2016年11月30日至2016年12月14日，共计15天。截止2016年12月1日已签约186户，签约率为100％，达到生效条件，补偿协议生效。

　　2018年5月21日，重庆市江北区国有资产监督管理委员会作出《关于原重庆压缩机配件厂8套职工住房产权有关问题的情况说明》，认为原重庆压缩机配件厂职工家属区内尚未变更产权人的住宅，仍然属于国有资产，应当依法按照国家相关规定处理。

　　2019年6月3日，重庆市江北区人民政府会同该区纪委监委、区政府办、区经信委、区国资委、区司法局、区住建委等部门负责人召开专题会议，研究了原重庆压缩机配件厂职工住房产权争议问题，形成了会议纪要，主要内容：1、该区在实施压配新村片区旧城改造工作中，发生了原压缩机配件厂8套职工住房的征收补偿对象错与利兰斯公司签订征收补偿协议并支付了70%的补偿款至利兰斯公司法定代表人个人账户，导致职工连续上访不断。会议要求本着尊重历史、客观公正、依法处置的原则，各相关单位务必采取可行措施加快解决；2、会议明确由区经信委、区住建委、区国资委等部门，立即约谈利兰斯公司，力争通过协商程序，要求利兰斯公司将已经收到的8套职工住房的征收补偿款全额退回，并妥善处理相关善后问题……。2019年9月10日，江北住建委与利兰斯公司进行了协商谈话。

　　2019年9月12日，重庆市江北区国有资产监督管理委员会向江北住建委作出《关于妥善处置原重庆压缩机配件厂职工住房征收补偿事宜函》（江北国资函〔2019〕60号），建议江北住建委尽快启动并撤销原江北房管局与利兰斯公司签订原重庆压缩机配件厂8套职工住房的全部征收补偿协议，并依法追缴已经支付给利兰斯公司的征收补偿款。

　　2019年9月19日，江北住建委向利兰斯公司作出《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》（江北住建发〔2019〕118号），认为压配新村3号附1号于1999年3月1日取得房权证103字第0×**号《房屋产权证》，房屋所有权人为重庆压缩机配件厂，在该厂兼并过程中兼并房产范围存在争议，因现产权人存在争议，为保障国有资产，决定：1、撤销征收部门与利兰斯公司签订的《附生效条件征收国有土地上房屋征收货币补偿协议书》（编号：1020160171）；2、利兰斯公司应在该决定书送达之日起十五日内返还已领取的房屋征收补偿资金567774元至该项目征收资金专户。江北住建委于2019年10月29日向利兰斯公司直接送达了该决定。利兰斯公司收到后不服，起诉至法院。

　　一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府确定的房屋征收部门组织实施本行政区域的房屋征收与补偿工作。市、县级人民政府有关部门应当依照本条例的规定和本级人民政府规定的职责分工，互相配合，保障房屋征收与补偿工作的顺利进行。江北住建委作为重庆市江北区人民政府确定的涉案征收项目的征收部门，具有负责实施该片区房屋的征收与补偿相关工作的职权。

　　根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。根据上述法律规定，行政协议是为了实现行政管理或者公共服务目的而签订的协议，在行政协议中，法律赋予了行政机关为实现行政管理目标而享有一定的管理权，即行政优益权。但行政机关行使行政优益权应具备一定的条件，即在维护国家利益或实现公共利益时，其行使的方式为单方变更或解除协议。本案中，江北住建委以涉案房屋产权人存在争议为由，单方作出《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》。一方面，根据江北住建委举示的证据，涉案补偿协议不符合上述法律规定的行政协议应当撤销的情形；另一方面，江北住建委作出撤销补偿协议的决定也不符合法律规定的行政机关为维护国家利益或实现公共利益，通过单方变更或解除协议的方式行使行政优益权。因此，江北住建委作出的《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》，属主要证据不足，适用法律错误，依法应予撤销。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项之规定，判决撤销江北住建委于2019年9月19日作出的《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》（江北住建发〔2019〕118号），案件诉讼费50元，由江北住建委负担。

　　上诉人江北住建委不服一审判决，向本院上诉称，其作为涉案征收项目的征收部门，具有负责实施相关征收工作的职权，具备行使行政优益权的权限；其对案涉补偿协议予以撤销，具备行使行政优益权的必要性，否则公共利益将会遭受重大损失；其在作出案涉行政行为前，就案涉被征收房屋的相关情况听取了利兰斯公司的意见，并对相关情况和理由予以了核实、说明，充分保障了利兰斯公司的合法权益。综上，一审法院认定事实不清，适用法律不当，请求撤销原审判决，维持被诉行政行为。

　　二审程序中，被上诉人利兰斯公司未在法定期限内进行答辩。

　　当事人向一审法院提交的证据已依法随案移送本院。经审查，本院对证据的认定意见与一审法院一致，本院审理查明的案件事实与一审认定事实一致。

　　本院认为，本案中，根据一审审理查明的事实以及相佐证的在案证据，一审法院对于争议房屋产权的转换沿革以及对应征收项目的实施状况予以了核查，认定事实清楚，证据充分，并无不当。而本案属于行政机关撤销行政协议的情形，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条、第十四条、第十六条的相关规定，行政协议的撤销需要符合特定的条件和情形，否则应对行政机关的行为作出否定性的评价和认定。据此，针对江北住建委作出的《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》，结合江北住建委的举证情况及有关陈述，一审法院关于涉案协议既不符合法律规定的行政协议应当撤销的情形、被诉行政行为亦不符合法律规定的行政机关为维护国家利益或实现公共利益行使行政优益权的情形的认定，符合法律的明确规定，本院予以确认。在此基础上，江北住建委作出的案涉《关于撤销江北区压配厂片区旧城改造项目房屋征收补偿协议的决定》，存在证据不足、法律适用有误的情形，依法应予撤销；江北住建委关于一审法院法律适用不当的主张，缺乏事实根据及法律依据，本院不予支持。

　　综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，本院依法予以维持。上诉人的上诉请求不成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　本案二审案件受理费50元，由上诉人重庆市江北区住房和城乡建设委员会负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　刘兴旺

　　审 判 员　李雪莲

　　审 判 员　李　宜

　　二〇二一年三月十二日

　　法官助理　杜咏霞

　　书 记 员　王尊怡

　　来源：行政诉讼与行政合规研究