裁 判 要 旨

　　集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由单位或者个人直接使用。双方应当签订书面合同，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。不符合法定条件的集体经营性建设用地使用权转让合同无效。

　　基 本 案 情

　　张某向淄博市临淄区人民法院诉称：2019年，原告因生产经营需要投资建厂，后经人介绍，被告李某表示愿意将其从第三人某村委会处取得的土地转让给原告。为此，原被告双方于2019年8月30日签订《协议书》，约定：被告将某村的集体经营性建设用地转让给原告，转让价格为150万元，分三次付清。上述协议签订后，原告按约定将第一期转让款50万元足额支付给李某，同时，基于长期经营使用的目的，原告在受让上地上投入了大量人力、物力、财力进行建筑物、构筑物以及基础设施的建设。然而，自然资源局却在2020年12月10日以非法占地为由对上述建设行为作出行政处罚。后经原告多方了解，被告李某与第三人就涉案土地签订的《土地承包合同》中明确约定了“李某不得向任何单位或个人转让土地承包经营权”，另外，李某私自向原告转让涉案土地的行为亦违反了《土地管理法》《村民委员会组织法》等相关法律规定。原告认为：(1)李某为了高价倒卖集体土地获取巨额利益，故意隐瞒涉案土地不得转让的事实，骗取原告在违背真实意思的情况下与其签订的《协议书》不具有法律效力：(2)《土地管理法》第六十三条规定，集体经营性建设用地的出让、出租应由土地所有权人即第三人与使用人签订书面合同，同时应当经集体经济组织成员表决同意，涉案《协议书》的订立违反了法律强制性规定，根据《民法典》第一百五十三条的规定，应属无效；(3)被告孙某与李某系夫妻关系，且与李某共同签署了涉案《协议书》，应与李某共同承担责任。请求：1.依法确认原被告之间于2019年8月30日签订的《协议书》无效；2.判令两被告退还原告土地转让款50万元；3.判令两被告赔偿因合同无效给原告造成的损失；4.本案诉讼费由被告承担。

　　李某辩称：1、原告起诉主体不适格，根据双方签订的协议，承租方为原告及赵某，原告仅以其名义起诉显然属于主体遗漏。2、原被告签订的协议书不存在任何法定无效事由，原告要求确认协议书无效，无事实与法律依据，从而要求被告返还租赁费以及赔偿相应损失，也无事实及法律依据。3、被告有权按照双方签订的协议书内容继续要求原告支付相应的土地承包费。4、被告不存在倒卖集体土地的行为，被告与原告签订协议书是在第三人知情并且同意以招商引资的名义引进。综上，请求驳回原告的诉讼请求。

　　第三人某村委会述称：我们村和被告签订协议，同时也同意被告去招商引资。

　　法院经审理查明：2019年8月30日，原告张某（乙方）与被告李某（甲方）签订《协议书》1份。约定：甲方将其承包的集体建设用地转让给乙方，期限20年，转让价格150万元，分三次付清。甲方确认地上建筑物均由乙方投资建设，建筑物所有权属于乙方。乙方按时按合同交付村委土地承包租金。2020 年6月3日，原告付款50万元。该土地系被告向第三人承包取得，被告与第三人的《土地承包合同》约定，承包期限20年，承包费一年一付，不得向任何单位或个人转让土地承包经营权。2020年12月10日，自然资源局作出行政处罚决定书，记载，未经批准，擅自占用某村工业用地2892平方米建设车间，违反《中华人民共和国土地管理法》第63条规定，罚款57 840元。

　　裁 判 结 果

　　淄博市临淄区人民法院一审判决：驳回原告张某的诉讼请求。宣判后，张某向淄博市中级人民法院提出上诉。淄博市中级人民法院二审判决：一、撤销一审判决；二、张某与李某、孙某签订的协议书无效；三、张某于本判决生效之日起三十日内将案涉土地返还李某、孙某；四、李某、孙某于本判决生效之日起十日内返还张某缴纳的土地转让款50万元。五、驳回张某的其他诉讼请求。

　　案 例 解 读

　　本案涉及集体经营性建设用地使用权转让合同认定问题。

　　农村集体建设土地分为集体经营性土地和集体公益性土地（主要是用于乡镇村公共设施、公益事业建设用地）。集体经营性建设用地使用权是指依法对集体所有的经营性建设用地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。对于集体经营性建设用地使用权流转合同的效力认定，涉及《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）、《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）、《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）等多部法律，应从多角度对合同效力进行审查。

　　《民法典》第一百四十三条规定：具备下列条件的民事法律行为有效：（一）行为人具有相应的民事行为能力；（二）意思表示真实；（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。《民法典》第一百五十三条规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。准确适用违反效力性强制性规定无效规则，要坚持以下顺序：1.要确定是否存在强制性规定。慎重判断“强制性规定”的性质，特别是要在考量强制性规定所保护的法益类型、违法行为的法律后果以及交易安全保护等因素的基础上认定其性质，并在裁判文书中充分说明理由。影响合同效力的应为“效力性强制性规定”而非“管理性强制性规定”。2.要考察规范对象。即强制性规定规制的对象究竟是意思表示本身，主体的准入条件，还是合同的缔约方式、时间、场所等要素，甚或是合同的履行行为，来具体认定合同效力。一般来说，合同内容违法，表明该行为是法律、行政法规所要禁止的，原则上应当认定合同无效；主体违法、要素违法，表明法律、行政法规并不禁止该法律行为本身，但在认定合同效力时，不能一概认定合同有效或者无效，仍然应根据案件类型，具体问题具体分析；履行行为违法，不影响合同效力。3.要进行法益衡量。在初步认定合同无效或者有效后，还要根据法益衡量说进行检验校正，最终确定合同效力。所不同的是，对于因内容违法而原则上认定无效的行为，要通过法益衡量考察是否存在不影响合同效力的情形。反之，对于原则上不影响合同效力的行为，则要通过法益衡量考察是否存在合同无效的情形。但就考量的因素而言，大体是相同的，一般包括以下几个方面：（1）要看权衡相互冲突的法益，即考察所要保护的法益是否超过合同自由这一法益。（2）要考察违法行为的法律后果。如果违法行为可能构成刑罚处罚的，意味着此种行为具有严重的社会危害性，为避免法律体系的矛盾，并顾及通常的法律情感（一般人很难接受一个应受刑罚处罚的在民法上却是有效的），一般应当认定合同无效。（3）要考察是否涉及交易安全保护问题，主要是考察禁止性规范禁止的是一方的行为还是双方的行为。（4）还要考察合同是否已经履行。

　　《中华人民共和国民法典》第三百六十一条规定：集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。我国土地所有制形式分为国家所有和农村集体所有两种。一直以来实行城乡二分模式，存在明显的弊端。2013年开始改革。在充分总结农村土地制度改革试点成功经验的基础上，《土地管理法》）于2019年进行修改，并作出了多项重大突破，其中最大的亮点之一是删除了原法第四十三条的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍。该法第六十三条规定：土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。《村民委员会组织法》第二十四条规定：涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：……（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。为配合2019年修正后的《土地管理法》，2021年7月2日，国务院公布了新修订的《土地管理法实施条例》，在第三十七条至第四十三条进一步明确了集体经营性建设用地入市交易规则，要求国土空间规划要合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地的节约利用。同时，明确了集体经营性建设用地出让、出租方案的编制和审查要求，集体经营性建设用地出让、出租应当签订书面合同，并对合同应当包括的内容进行了明确的规定。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；对通过出让方式取得的集体经营性建设用地再转让的，也应当签订书面合同，并通知土地所有权人。《土地管理法》第八十二条明确规定，违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。根据我国刑法第二百二十八条规定，以牟利为目的，违反土地管理法规，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，情节严重的，构成非法转让土地使用权罪。

　　综上，对于集体经营性建设用地使用权转让合同效力的认定，涉及国家管制与私法自治的平衡及融合，不能一概而论，而应该根据民法典等相关规定，参照《民商审判会议纪要》第30条规定的精神，在个案中慎重判断相关强制性规范的性质，特别是要在综合衡量强制性规定所保护的法益类型、设置具体的土地管理规范的目的、违反土地管理规定的法律后果以及土地交易安全保护、交易秩序稳定等因素的基础上解决相关争议，同时注意区分适用民事、行政、刑事等不同的法律责任实现相关利益的平衡。通过上述分析，可以明确得出如下结论：集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由单位或者个人直接使用。双方应当签订书面合同，未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效。通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权依法转让、互换、出资、赠与或者抵押的，双方应当签订书面合同，并书面通知土地所有权人。不符合法定条件的集体经营性建设用地使用权转让合同无效。具体到本案，涉案土地性质为某村的集体经营性建设用地，区别于适用土地承包法的土地承包经营权合同，李某与第三人某村委会虽就涉案地块签订《土地承包合同》（实为集体经营性建设用地出租合同），并后续与张某签订了涉案地块的集体经营性建设用地使用权转让协议。本案中，李某与第三人签订的《土地承包合同》未提供证据证明其经过民主议定程序及相应备案程序等，合同缺少规划条件、产业准入和生态环境保护要求内容，与《土地管理法》及其实施条例规定相差甚远，李某不享有集体经营性建设用地使用权。且合同明确约定，李某不得向任何单位或个人转让土地承包经营权（集体经营性建设用地使用权）。李某、孙某与张某签订的《协议书》因违反法律强制性规定而无效。一审对双方签订的协议效力认定有误，二审予以纠正，具有事实和法律依据。

　　相 关 法 条

　　《中华人民共和国民法典》第一百四十三条 具备下列条件的民事法律行为有效：

　　（一）行为人具有相应的民事行为能力；

　　（二）意思表示真实；

　　（三）不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗。

　　《中华人民共和国民法典》第一百五十三条 违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。

　　违背公序良俗的民事法律行为无效。

　　《中华人民共和国民法典》第三百六十一条 集体所有的土地作为建设用地的，应当依照土地管理的法律规定办理。

　　《中华人民共和国民法典》第一百五十七条 民事法律行为无效、被撤销或者确定不发生效力后，行为人因该行为取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方由此所受到的损失；各方都有过错的，应当各自承担相应的责任。法律另有规定的，依照其规定。

　　《中华人民共和国土地管理法》第六十三条 土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，并应当签订书面合同，载明土地界址、面积、动工期限、使用期限、土地用途、规划条件和双方其他权利义务。

　　前款规定的集体经营性建设用地出让、出租等，应当经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意。

　　通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押，但法律、行政法规另有规定或者土地所有权人、土地使用权人签订的书面合同另有约定的除外。

　　集体经营性建设用地的出租，集体建设用地使用权的出让及其最高年限、转让、互换、出资、赠与、抵押等，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。

　　《中华人民共和国土地管理法》第八十二条 擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。

　　《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十四条 涉及村民利益的下列事项，经村民会议讨论决定方可办理：

　　（一）本村享受误工补贴的人员及补贴标准；

　　（二）从村集体经济所得收益的使用；

　　（三）本村公益事业的兴办和筹资筹劳方案及建设承包方案；

　　（四）土地承包经营方案；

　　（五）村集体经济项目的立项、承包方案；

　　（六）宅基地的使用方案；

　　（七）征地补偿费的使用、分配方案；

　　（八）以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产；

　　（九）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。

　　村民会议可以授权村民代表会议讨论决定前款规定的事项。

　　法律对讨论决定村集体经济组织财产和成员权益的事项另有规定的，依照其规定。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第三十八条 国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。

　　《中华人民共和国土地管理法实施条例》（2021年修订）第四十一条 土地所有权人应当依据集体经营性建设用地出让、出租等方案，以招标、拍卖、挂牌或者协议等方式确定土地使用者，双方应当签订书面合同，载明土地界址、面积、用途、规划条件、使用期限、交易价款支付、交地时间和开工竣工期限、产业准入和生态环境保护要求，约定提前收回的条件、补偿方式、土地使用权届满续期和地上建筑物、构筑物等附着物处理方式，以及违约责任和解决争议的方法等，并报市、县人民政府自然资源主管部门备案。未依法将规划条件、产业准入和生态环境保护要求纳入合同的，合同无效；造成损失的，依法承担民事责任。合同示范文本由国务院自然资源主管部门制定。

来源：澎湃新闻