【裁判要旨】

　　１.因产业政策调整需收回划拨土地应依法进行并适当补偿

　　国家划拨土地的法律原因较多、使用情况复杂、是否支付对价以及如何支付对价形式多样。对于使用单位而言，其使用划拨土地的法律条件可能仍然存在，或者因历史原因已经长期合法使用；划拨的土地使用权即便缺乏明确的价值评估体系，但其实际价值显然存在。因此，收回划拨土地仍应依法进行并适当补偿。

　　２.新的规定能否处理老问题

　　法律不溯及既往，是法律适用的基本原则。但是也不能简单认为后颁布的规定一概不能适用处理既往已经发生的法律事实。在既往已经发生的法律事实仍然存续或者行为状态仍然延续时，尤其如此。特别是一些新规定恰恰就是为了处理历史上的老问题。但法律溯及既往，应当严格区分是事实问题还是法律问题、是实体问题还是程序问题、是全部向前的溯及还是颁布日期后的溯及。当溯及既往时，还应当考虑相对人信赖利益保护，妥善采取不同方式：（１）存续保障。即虽然新法规发生了变动，但对旧法规之下相对人取得的既得权益予以承认并确保继续存在。（２）损失补偿。即新法规变动后，基于公共利益的需要，剥夺或限制相对人既得权益，但对新法规变动给其造成的损失，依法予以补偿。（３）制定过渡条款。即为了避免新法规的冲击，又保证新法规规定秩序的实现，明确规定新法规、旧法规的适用范围和期限。

　　３.如何正确收回划拨土地使用权并补偿

　　国家因公共利益需要，可根据《土地管理法》第五十八条的规定收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。对于低效利用产业用地，还可依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》相关规定依法实施收储，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2021）最高法行再272号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：Ｍ金属回收公司。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：海南省甲县人民政府。

　　Ｍ金属回收公司因诉海南省甲县人民政府（以下简称甲县政府）土地行政处罚一案，不服海南省高级人民法院（2020）琼行终340号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，并于2021年8月27日在本院第一巡回法庭通过远程询问系统对本案进行了询问，再审申请人Ｍ金属回收公司的委托诉讼代理人，被申请人甲县政府的委托诉讼代理人参加了询问。本院于2021年９月26日作出（2021）最高法行申5205号行政裁定，依法提审本案。提审后，本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　海南省第一中级人民法院一审查明，Ｍ金属回收公司的前身是成立于1981年的甲县金属废品回收站。2008年８月６日，经甲县工商部门登记更名为Ｍ金属回收公司，注册资本20万元，经营范围为回收旧电视机、旧电冰箱、旧电饭锅、啤酒罐，住所地为甲县乙镇。2009年２月３日，甲县政府给Ｍ金属回收公司颁发了第12971号国有土地使用证（以下简称12971号土地证）。该证确认位于甲县乙镇工艺品公司宗地旁的194467平方米国有土地使用权归Ｍ金属回收公司，地类（用途）为工业用地，使用权类型为划拨，“终止日期”栏为空白。Ｍ金属回收公司自1981年起至今在案涉土地上建设了办公房屋、维修和新建仓库、围墙等。2017年９月21日，甲县工商行政管理局向Ｍ金属回收公司核发新的营业执照，Ｍ金属回收公司的公司名称、类型、注册资本、住所、经营范围均与登记设立时一致，营业期限为2008年８月６日至长期。甲县国土资源局（以下简称甲县国土局）于2017年５月12日作出《闲置土地调查通知书》。该通知书的主要内容是：Ｍ金属回收公司位于甲县乙镇的2917亩土地存在不按合同约定时间开工建设等情况，根据国家和我省有关闲置土地认定的规定，已涉嫌构成闲置土地……依法对上述土地进行调查，请接受调查，并要求Ｍ金属回收公司自通知书送达之日起30日内提供相关土地权属证明及闲置土地的原因说明。Ｍ金属回收公司于2017年６月３日向甲县国土局提交了《Ｍ金属回收公司关于〈闲置土地调查通知书〉相关问题的函》。该函函告：“（一）本公司土地属于20世纪80年代建废品收购站使用至今的历史上拨用土地使用权类型，县第二次土地调查时按要求申请登记发证。（二）本公司该宗地建房围墙使用了30多年，至今仍在正常使用，没有闲置土地的事实。”2017年８月28日，甲县国土局（县存量国有建设用地清理处置工作领导小组办公室）作出《Ｍ金属回收公司闲置土地处置方案》。该方案主要内容是：Ｍ金属回收公司于2009年２月３日取得194467平方米国有划拨建设用地使用权，依照《海南省人民政府关于进一步做好闲置土地处置工作的通知》的规定，Ｍ金属回收公司应动工开发日期为2010年２月３日；Ｍ金属回收公司在该土地上建设了部分瓦房，不足建设面积的三分之一且中止建设超过一年，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》，已经构成闲置，闲置时间已超过二年；案涉土地闲置原因应认定为用地单位自身原因导致未能开发建设。该方案的处置意见是拟以无偿收回方式进行处置。甲县国土局于2017年８月31日作出《闲置土地认定书》。该认定书的主要内容是：案涉土地存在不按合同约定时间开工建设等情况，认定为闲置土地，并将按照闲置土地处置的有关规定进行处置。同日，甲县国土局向Ｍ金属回收公司作出《听证权利告知书》，告知该公司将对案涉土地采取无偿收回的处置措施，Ｍ金属回收公司可在接到该通知５个工作日内申请听证，逾期视为放弃听证。Ｍ金属回收公司未申请听证。2017年11月21日，甲县政府作出《关于依法无偿收回Ｍ金属回收公司国有建设用地使用权的决定》（以下简称124号收地决定），并于2017年11月28日向Ｍ金属回收公司送达该决定。Ｍ金属回收公司不服，于2018年５月15日提起本案之诉，请求撤销124号收地决定。

　　海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初120号行政判决认为，案涉土地属于Ｍ金属回收公司自1981年起至今在此地上建设了办公房屋、维修和新建仓库、围墙等从事金属废品收购的工业用地，且土地权属来源为政府划拨。Ｍ金属回收公司在工商登记上列明的经营项目是金属废品收购，其已经建设的办公室用房、仓库用房、废品堆放场地及围墙等属于工业建设用地使用，且陆续使用了30余年。此前，甲县政府也没有提出异议，应当视为认可Ｍ金属回收公司实际使用案涉土地。甲县政府提交的证据不能证实另有合同约定、文件规定的建设项目开发内容包括规定的动工开发建设日期等情况。因此，对Ｍ金属回收公司的案涉土地使用情况的认定和管理应当区别于一般的国有建设用地开发建设的行政管理。依照2012年６月１日国土资源部令第53号修订的《闲置土地处置办法》第二条第一款有关闲置土地是指“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地”的规定，甲县政府认定Ｍ金属回收公司的案涉土地为闲置土地，并作出无偿收回其国有建设用地使用权决定，显属认定事实不清，主要证据不足，适用法律、法规错误。Ｍ金属回收公司诉请理由成立，对其诉讼请求应予支持。甲县政府的答辩理由不能成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第二项的规定，判决撤销甲县政府于2017年11月21日作出的124号收地决定。案件受理费50元，由甲县政府负担。甲县政府不服一审判决，提起上诉。

　　海南省高级人民法院二审经审理查明：

　　１.关于《闲置土地调查通知书》的作出时间的问题。一审法院认定的2017年５月12日是该通知书的送达时间，实际作出时间为2017年３月22日，二审法院对该事实予以纠正。

　　２.关于Ｍ金属回收公司的前身是成立于1981年的甲县金属废品回收站及该公司2008年８月６日登记更名的问题。该公司的营业执照显示，其成立于2008年８月６日，并未有证据证明1981年成立过甲县金属废品回收站及变更登记的事实，一审认定该事实的证据不足，二审法院对该事实不予确认。

　　３.关于Ｍ金属回收公司自1981年起至今在案涉土地上建设了办公房屋、维修和新建仓库、围墙的问题。Ｍ金属回收公司未提交证据证明地上房屋、仓库、围墙为其自1981年建设使用，且与该公司在《土地登记申请书》中的“于1982年３月建房”的自述不符，二审法院对该建设时间事实亦不予确认。另查明，１．Ｍ金属回收公司于2008年８月９日向甲县国土局提交《土地登记申请书》，称“我公司现使用土地位于乙镇某干线旁，工艺品公司宗地旁，土地面积194467平方米。1982年１月由本公司股东合伙向城南第八社申请土地建废品回收经营站，当时经集体讨论同意，并规划安排。于1982年３月建房一直作为废品收购办公、营业、居住使用至今。根据《海南省确定土地权属若干规定》第八条规定，其国有土地使用权应属我公司，现特向贵局申请土地登记发证，请给予办理为盼”。２．2008年12月25日，原甲县建设局向Ｍ金属回收公司颁发了建设用地规划许可证，载明用地项目名称为“水泥制品厂房”，建筑覆盖率≤45％、绿地率≥30％。３．12971号土地证宗地图显示，在颁证时案涉土地上建有六处房屋（其中，四处在西至界线处，一处在土地中部，一处在东至界线处，但用地总面积明显不足案涉土地的三分之一）。４．2020年６月９日，二审法院组织现场勘查显示，Ｍ金属回收公司现主要以堆放其所回收的废旧金属的方式管理使用案涉土地。案涉土地上仅有两处房屋，一处为居住使用，一处已废弃。Ｍ金属回收公司称另有80平方米左右的房屋在甲县政府作出124号收地决定后被执法部门拆除。

　　海南省高级人民法院（2020）琼行终340号行政判决认为，本案系无偿收回国有土地使用权的行政争议，审查的是甲县政府作出124号收地决定行政行为的合法性，争议焦点是12971号土地证项下土地是否构成闲置土地。根据《闲置土地处置办法》第二条、第十四条第二项及《海南省闲置土地认定和处置规定》第二条、第六条、第二十九条的规定，国有建设用地使用权人超过土地动工开发日期满一年未动工开发及已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地为闲置土地，行政机关可以无偿收回闲置土地使用权的前提条件是土地闲置时间超过土地动工开发日期满二年，且非因不可抗力或者政府原因造成动工开发迟延。本案中，案涉土地为划拨地，甲县政府并未提供证据证明划拨土地时向Ｍ金属回收公司规定了动工开发日期，根据《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条的规定，应以核发土地使用证之日（2009年２月３日）起一年为该地的动工开发日期。Ｍ金属回收公司自取得12971号土地证一年后的2010年２月３日至甲县国土局2017年８月31日作出《闲置土地认定书》期间内，除取得土地权属证书之前地上已建建筑物外，并未再进行开发建设，其实际建设面积不足案涉土地总面积三分之一。另外，从Ｍ金属回收公司取得的建设用地规划许可证来看，该公司亦未在取得土地权属后按规划的“水泥制品厂房”项目对案涉土地进行开发建设。由此可见，不管是从Ｍ金属回收公司自取得案涉土地权属后开发建设面积不足土地总面积的三分之一的角度，还是从该公司未按规划进行开发建设的角度，Ｍ金属回收公司均构成闲置土地且闲置时间已超过动工开发日期二年，故甲县政府作出124号收地决定，决定无偿收回案涉土地使用权，符合前述法律法规规定。另外，甲县国土局经立案调查、作出《闲置土地认定书》《听证权利告知书》等程序，并在Ｍ金属回收公司未申请听证后，报经甲县政府作出124号收地决定，程序亦无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第六十九条之规定，判决撤销一审判决，驳回Ｍ金属回收公司的诉讼请求。

　　Ｍ金属回收公司申请再审称：１在没有约定或者规定工程施工内容和要求的情况下，甲县政府无权以“超过动工开发日期满二年未动工开发”为由无偿收回案涉土地；二审判决将宗地面积与应动工开发建设总面积相混淆，认定开工建设面积小于宗地面积的三分之一，进而错误认定甲县政府124号收地决定合法；Ｍ金属回收公司并未闲置土地，也未改变土地用途，而是根据经营需要开展了合理的建设和土地利用，在合法使用期间，甲县政府无权收回。２由于甲县政府在供应土地时未能明确案涉土地容积率、建筑面积和投资总额等内容，不能在Ｍ金属回收公司使用土地时进行推定和变更，更不能无故要求Ｍ金属回收公司无偿退回土地；因容积率等规划条件不明确属于政府原因造成土地闲置，由此造成的闲置也只能签订补充协议重新约定动工开发、竣工期限，不能将案涉土地无偿收回。３建设用地规划许可证不能替代划拨决定书作为认定土地闲置的依据，未按照建设用地规范进行施工建设的，甲县政府不能收回土地；建设用地规划许可证中的用地项目名称并非土地规划用途；Ｍ金属回收公司现有建筑物面积，与按照建设用地规划许可证记载的建筑覆盖率和绿地率计算得出的应动工开发建设总面积相符；二审法院不应为证明行政行为合法而主动补正新的法律依据，也不应违法调取不利于Ｍ金属回收公司的新证据；案涉建设用地规划许可证是为办理土地使用权证，行政机关按照当时土地使用现状颁发，并不是为了建设新建筑办理，获得建设用地规划许可证后，Ｍ金属回收公司也未申请建设工程规划许可证，故不能以Ｍ金属回收公司未开发建设为由收回案涉土地。４甲县政府作出124号收地决定未经行政机关负责人集体讨论，未依法进行公告，程序违法，124号收地决定应予以撤销。请求：撤销二审判决，维持一审判决。

　　甲县政府答辩称：１案涉土地是国有建设用地，Ｍ金属回收公司取得土地后多年未做任何开发建设，且一直未按照建设用地规划许可证中规定内容建设水泥制品厂房项目，欠缺开发意图，仅是用于堆放一些收购的废品，造成土地资源闲置和浪费，甲县政府按闲置土地的规定作出124号收地决定符合法律规定。２.关于Ｍ金属回收公司主张的在案涉土地进行了硬化处理并建设了围墙，现场安装了设备等，纯属是Ｍ金属回收公司为逃避闲置土地认定和进行本次诉讼刻意建设，且在建设时未取得建设工程规划许可证以及施工许可证，属于违法建筑，不属于依法合理建设和利用土地。３.案涉土地虽未明确容积率、建筑面积和投资总额，但Ｍ金属回收公司取得的建设用地规划许可证中已经明确了建设内容、建筑覆盖率，Ｍ金属回收公司应当及时筹划项目建设设计方案，并办理建设工程规划许可证以及施工许可，加快项目建设，但Ｍ金属回收公司一直没有开发意图，且有意囤积土地，造成土地资源严重浪费。４.二审法院调取的两份证据均为原甲县国土局在闲置土地调查认定时就已客观存在的证据，且两份证据均存放在原甲县国土局闲置土地调查案卷中，属于原甲县国土局认定案涉土地闲置的证据材料，二审法院为查清案件事实调取上述证据，符合法律规定。５.案涉12971号土地证已经被依法注销，Ｍ金属回收公司诉请已不具有可撤销内容。综上，请求驳回Ｍ金属回收公司的再审申请。

　　本院经审理认为，本案争议焦点为甲县政府援引《闲置土地处置办法》及《海南省闲置土地认定和处置规定》作出收回案涉土地的决定是否合法。

　　《闲置土地处置办法》第二条规定：“本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。”第十四条规定：“除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本。（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。”

　　《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定：“本规定第二条所称动工开发日期，按照国有建设用地使用权有偿使用合同约定或者划拨决定书规定认定；没有约定、规定或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起一年为动工开发日期；实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起一年为动工开发日期。”第二十九条规定：“非因政府原因和不可抗力造成土地闲置，具有下列情形之一的，市、县、自治县人民政府可以无偿收回国有建设用地使用权：（一）超过动工开发日期满二年未动工开发的；（二）超过动工开发日期满二年未完成项目投资总额25％的；（三）法律、法规规定的其他情形。”闲置土地处置制度的目的在于督促国有建设用地使用权人在新取得土地使用权后及时按照约定或规定的动工开发日期开发利用土地，并确保开发建设的进度，防止长期中止建设，导致土地资源浪费。上述规定中的“动工开发”，即是指土地使用权人新取得土地使用权情形下的开发建设；《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条中有关“核发土地使用权证”与“动工开发”的规定，亦是指新出让或者划拨土地使用权人在取得核发的土地使用权证后应当及时动工开发的情形。

　　本案中，案涉土地系Ｍ金属回收公司股东自20世纪80年代初就因废品回收经营需要而依法长期、连续、无争议使用的土地。2008年12月25日的建设用地规划许可证及2009年２月３日的12971号土地证，系甲县政府及其职能部门基于当时的土地使用历史及现状，根据国家法律和当地政策为Ｍ金属回收公司补办。补办的原因系为完善手续，减少争议，提升土地管理法治化水平，而非新划拨或者出让土地给Ｍ金属回收公司，也非要求Ｍ金属回收公司重新规划并拆旧建新。案涉土地类型虽被12971号土地证确定为划拨土地，但并无划拨决定书或用地批文约定具体的动工开发日期、应动工开发建设用地总面积、规划和建设条件等建设项目开发内容。甲县政府也未能提交证据证明其或其职能部门曾对案涉土地专门作出过有关规划、建设条件的文件。

　　甲县政府认为Ｍ金属回收公司应动工开发日期为核发12971号土地证之日起一年，并以Ｍ金属回收公司超过动工开发日期满二年未动工开发为由作出124号收地决定，系对《闲置土地处置办法》与《海南省闲置土地认定和处置规定》有关“核发土地使用权证”和“动工开发”的错误理解，应予纠正。Ｍ金属回收公司领取12971号土地证并继续原址经营废品回收业务后，因历史原因用地手续不全与审批程序不完善问题已经得以解决；其自20世纪80年代以来持续使用案涉土地的权利应予尊重。甲县政府适用《闲置土地处置办法》与《海南省闲置土地认定和处置规定》，处理本案因历史原因已经建设完毕并运营多年的老项目，适用法律显属错误。综上，甲县政府作出124号收地决定适用法律错误，应予撤销。二审判决驳回Ｍ金属回收公司诉讼请求错误，亦应予以纠正。一审判决撤销124号收地决定正确，应予维持。

　　需要指出的是，案涉土地权属来源、土地性质、土地实际用途有其历史特殊性。Ｍ金属回收公司长期无争议地使用案涉土地，甲县政府亦认可Ｍ金属回收公司使用案涉土地的历史事实并为其补办了建设用地规划许可证及土地证。虽然案涉土地建筑覆盖率较低，且其中部分土地未建设而用于堆放废品，但此既符合Ｍ金属回收公司经营范围和业务需要，亦符合建设用地规划许可证中规定的建筑覆盖率，Ｍ金属回收公司依法正常经营权利应予保护。如因城市发展需要及产业政策调整等原因，案涉土地已不再适宜继续用于废品经营，且根据城市发展规划等，政府确需收回案涉划拨土地使用权，甲县政府可根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第二款、第三款的规定无偿收回，并根据实际情况对其地上建筑物、其他附着物给予适当补偿。如因公共利益需要，亦可根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条的规定收回国有土地使用权，对土地使用权人应当给予适当补偿。如案涉土地确属低效利用产业用地，甲县政府还可依据《海南省人民政府关于支持产业项目发展规划和用地保障的意见（试行）》第十七条的相关规定，依法实施收储，有偿收回的补偿金额不低于土地使用权人取得土地的成本，并综合考虑其合理的直接损失，参考市场价格确定。

　　综上，124号收地决定适用法律错误，应予撤销。一审判决撤销124号收地决定，并无不当。二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条、第八十九条第一款第二项和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销海南省高级人民法院（2020）琼行终340号行政判决；

　　二、维持海南省第一中级人民法院（2018）琼96行初120号行政判决。

　　一、二审案件受理费共计10元，由海南省甲县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长     耿宝建

　　审判员     田心则

　　审判员     寇秉辉

　　二○二一年十一月九日

　　法官助理     王筱青

　　法官助理     岑  潇

　　书记员     陈茂森

来源：行政法实务