《某县规划条件通知书》违法被撤销，xx号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》失去了合法的前提，亦相应的不具有合法性

　　裁判要点

　　《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中，株洲县住建局于2015年6月25日作出的【2015】023号《株洲县规划条件通知书》是株洲县国土资源局将T2015-010号地块的国有土地使用权挂牌出让的必经程序，是该宗地挂牌出让的合法前提。现因该《株洲县规划条件通知书》违法被撤销，T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》失去了合法的前提，亦相应的不具有合法性。原审判决确认该《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效，认定事实清楚，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。原审判决株洲县国土资源局对长源公司遭受的竞买保证金及利息、项目设计费、测量费、土地环评费、检测费等直接损失予以赔偿，具有事实和法律依据。

　　裁判文书

　　湖南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）湘行再95号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：株洲市渌口区自然资源局。住所地：湖南省株洲县渌口镇漉浦路26号。

　　法定代表人：蔡凤美，该局局长。

　　委托代理人：姜春华，该局工作人员。

　　委托代理人：王剑，湖南天隆律师事务所律师。

　　被申请人（一审原告、二审被上诉人)：湖南长源农业发展有限公司。住所地：株洲县仙井乡王竹村。

　　法定代表人：刘久安，该公司执行董事。

　　委托代理人：李慧兰，湖南天桥律师事务所律师。

　　原审原告湖南长源农业发展有限公司（以下简称长源公司）诉原审被告株洲县国土资源局（现已更名为株洲市渌口区自然资源局）土地行政管理一案，株洲县人民法院于2018年8月25日作出（2017）湘0221行初2号行政判决。株洲县国土资源局不服，提起上诉，株洲市中级人民法院于2019年4月4日作（2019）湘02行终78号行政判决。株洲县国土资源局仍不服，向本院申请再审。本院于2019年8月14日作出（2019）湘行申459号行政裁定，决定由本院提审本案。提审后，本院依法组成合议庭进行了审理。现已审理终结。

　　株洲县人民法院查明：2015年9月14日，株洲县国土资源局、株洲县土地矿产交易中心向外发布国有建设用地使用权挂牌竞买须知，经株洲县人民政府批准，株洲县国土资源局决定以挂牌方式公开出让Ｔ2015-010号地块的国有土地使用权。在“出让地块的基本情况及规划指标要求等”用黑体字予以特别提示：“以现状供地，该宗地位于（××）县××桥乡××村，面积为80195㎡（合120.29亩），土地用途为工矿仓储用地，容积率≥0.8，建筑密度≥50%，陆地率≤20%，建筑限高24米，出让年限50年。该宗地挂牌成交的土地价款全额上缴县财政，相关用地矛盾由竞得人和渌口经济开发区管委会共同协调处理”。长源公司报名参与竞拍，交纳了800万元竞买保证金。2015年9月25日，长源公司以2400万元的价格竞得该地块的土地使用权，并与株洲县国土资源局签订了编号为Ｔ2015-010号《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》。此后，长源公司以该地块项目无法通过规划评审为由，要求解除与株洲县国土资源局签订的《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》，要求株洲县国土资源局退还该拍卖宗地保证金800万元。经多次协商未果，长源公司遂提起本案诉讼，请求：1.解除编号Ｔ2015-010号的《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》；2.判令株洲县国土资源局退还购地竞买保证金800万元；3.判令株洲县国土资源局按银行同期贷款利率支付资金占用费；4.判令株洲县国土资源局赔偿损失49832元。株洲县国土资源局在诉讼过程中提交了株洲县规划局（2015下半年，株洲县规划局与株洲县住房和城乡建设局合并，并更名为株洲县住房和城乡规划建设局，以下简称株洲县住建局）于2015年6月25日作出的编号为［2015］023号《株洲县规划条件通知书》。株洲县国土资源局认为该地块已通过国家规划部门规划，其出让行为合法。长源公司认为，编号Ｔ2015-010号地块距离株洲县公安局炸药仓库（实际应为株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库）距离不超过200米，而株洲县民用爆破器材专营有限责任公司仓库系危险化学品仓库，且已设立有20余年，株洲县住建局作出的编号［2015］023号《株洲县规划条件通知书》明显违反了《危险化学品经营企业开业条件和技术要求》规定的“公共建筑物、交通干线、工矿企业等与危险化学品仓库至少保持1000米距离”规定，属于违法行政行为。长源公司遂另案提起诉讼，请求确认株洲县住建局作出的编号［2015］023号《株洲县规划条件通知书》的行政行为违法，并予以撤销。该案经株洲市中级人民法院作出（2018）湘02行终80号行政终审判决撤销株洲县住建局作出的［2015］023号《株洲县规划条件通知书》。

　　株洲县人民法院认为：该案案由为土地行政管理纠纷，争议焦点为，1、《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》是否有效。2、《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》若无效，长源公司交纳的竞买保证金如何退还，应否支付利息。3、其他费用的赔偿。《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”《株洲县规划条件通知书》因违法而被撤销，则T2015-010号地块规划条件视为没有。T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》则失去合法的前提条件，故T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》则无效。依照《中华人民共和国合同法》第58条规定“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还的，或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失”。T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效，株洲县国土资源局收取的长源公司竞买保证金800万元则应当退还长源公司。株洲县国土资源局长期占用长源公司资金，应依照法律规定，补偿长源公司的利息损失。考虑本案实际情况，其利息损失的计算时间应从2015年9月25日拍卖之日起计算，按照逾期付款年利率6%的标准计算利息。至于长源公司要求株洲县国土资源局赔偿购地其他损失49832元，考虑造成《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效的过错主要在株洲县国土资源局，长源公司理由正当，对其主张予以支持。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条，《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款，《中华人民共和国合同法》第五十八条之规定，判决：一、确认长源公司与株洲县国土资源局签订的T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效；二、由株洲县国土资源局返还长源公司竞买保证金800万元；三、由株洲县国土资源局自2015年9月25日起以800万元为基数，按年利率6%支付利息至清偿之日止；四、由株洲县国土资源局赔偿长源公司其他损失49832元；五、驳回长源公司的其他诉讼请求。上述给付内容，限该判决生效后30日一次性履行完毕。案件受理费50元，由株洲县国土资源局负担。

　　株洲市中级人民法院二审对一审查明的事实予以确认。

　　株洲市中级人民法院认为：本案系土地转让及行政赔偿案，争议的焦点为：1、长源公司与株洲县国土资源局签订的《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》是否合法有效；2、株洲县国土资源局是否应返还长源公司交纳的竞买保证金及赔偿利息等其他损失。根据《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定，规划条件是国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的土地，不得出让国有土地使用权。本案涉案土地的《株洲县规划条件通知书》因违法而被人民法院生效判决撤销后，涉案土地的出让因不具有规划条件而丧失了出让国有土地使用权的前提条件，且无法律依据。故涉案土地的《国有土地使用权挂牌成交确认书》应当确认无效。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。株洲县国土资源局与长源公司签订的《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效，故对长源公司因此而受到的竞买保证金及其利息、项目设计费、测量费、土地环评费、检测费等直接损失应予以赔偿。原审判决株洲县国土资源局赔偿长源公司上述款项符合法律规定。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定，原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额的证据。株洲县国土资源局就本案赔偿问题并未提供减少赔偿数额的证据。故其上诉请求不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律法规正确。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决：驳回上诉，维持原判。一、二审案件受理费共计100元。由株洲县国土资源局承担。

　　株洲县国土资源局不服，向本院申请再审称：一、一审法院漏列行政赔偿案由。二、一审法院遗漏诉讼主体，株洲县住建局也应为本案的诉讼主体。三、一审认定事实错误。案涉的成交确认书无效系株洲县住建局作出的行政行为违法所致，一审判决却将过错责任认定株洲县国土资源局承担，且株洲县住建局现正就株洲市中级人民法院撤销其行政行为的判决向湖南省高级人民法院申请再审，该案的审理结果与本案有直接利害关系。另长源公司诉请的其他费用49832元，发生在案涉地块竞拍前，一审支持该诉请系认定事实错误。综上，请求撤销原审判决，重新提审本案。

　　长源公司答辩称：一、一审法院没有漏列案由，判决确认行政行为无效后才赔偿损失，属于同一案件的案由。二、一审判决没有遗漏诉讼主体，本案行政合同的相对方就是株洲县国土资源局，并不是株洲县住建局。三、一审判决认定事实正确，长源公司诉请的其他费用49832元，系长源公司为了缔约合同前期支付的费用，该损失应当认定。四、与本案相关的另一案，株洲县住建局提起的再审申请已经被湖南省高级人民法院判决驳回。株洲县国土资源局占用长源公司的资金长达5年之久，不予返还，请求主持公道，驳回其再审申请。

　　各方当事人在本案一、二审中提交并质证的证据，已随案移送本院，经审查，一、二审法院采信的证据，依法可以作为认定本案事实的依据。

　　再审对原审查明的事实予以确认。另查明，本院于2019年10月28日作出的（2019）湘行再77号行政判决，维持株洲市中级人民法院（2018）湘02行终80号行政判决；即撤销株洲县住建局于2015年6月25日作出的【2015】023号《株洲县规划条件通知书》。该生效判决查明：“1.2019年2月28日。中共株洲市委办公室、株洲市人民政府办公室作出株办［2019］10号《中共株洲市委办公室、株洲市人民政府办公室关于印发〈渌口区机构改革方案〉的通知》，将渌口区住房和城乡规划建设局的城乡规划管理职责划入组建的渌口区自然资源局。2、株县国用（2005）第14号《国有土地使用权证》载明：土地使用权人为株洲县民用爆破器材专营有限责任公司，座落于株洲县××桥乡××村，地类（用途）为仓储用地，使用权类型为国有划拨，使用权面积为5137.57㎡。3.2015年7月7日，株洲县土地管理委员会会议纪要（株县土管纪发［2015］1号）载明：位于渌口镇××村，原为2007年报批的国有建设用地，由湖南经仕集团取得工业用地的土地使用权。该宗地的土地使用权由县土地储备中心于2014年完成收购，现由渌口经济开发区管委会对外招商。宗地编号Ｔ2015-010,面积80195㎡（合120.29亩），土地用途为工矿仓储用地，容积率≥0.8，建筑密度≥50%，绿地率≤20%，建筑限高24米，出让年限50年。”

　　本院认为：本案主要审查T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》的合法性及株洲县国土资源局应否承担相关赔偿责任。

　　《中华人民共和国城乡规划法》第三十八条第一款规定“在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用条件、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。”本案中，株洲县住建局于2015年6月25日作出的【2015】023号《株洲县规划条件通知书》是株洲县国土资源局将T2015-010号地块的国有土地使用权挂牌出让的必经程序，是该宗地挂牌出让的合法前提。现因该《株洲县规划条件通知书》违法被撤销，T2015-010号宗地《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》失去了合法的前提，亦相应的不具有合法性。原审判决确认该《国有建设用地使用权挂牌成交确认书》无效，认定事实清楚，符合法律规定。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条的规定，人民法院判决确认违法或者无效的，可以同时判决责令被告采取补救措施，给原告造成损失的，依法判决被告承担赔偿责任。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十六条第（八）项规定，侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照直接损失予以赔偿。原审判决株洲县国土资源局对长源公司遭受的竞买保证金及利息、项目设计费、测量费、土地环评费、检测费等直接损失予以赔偿，具有事实和法律依据。

　　关于株洲县国土资源局认为案涉成交确认书无效系株洲县住建局前置行政行为违法所致，应由株洲县住建局承担过错责任的主张。因株洲市渌口区机构改革，株洲县住建局××城乡规划管理职责已××株洲市××区自然资源局（××株洲县国土资源局），故该项主张已无审查之必要。

　　综上，再审申请人株洲市渌口区自然资源局的再审申请理由本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十九条第一款的规定，判决如下：

　　维持湖南省株洲市中级人民法（2019）湘02行终78号行政判决。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 周婷婷

　　审判员 余旭东

　　审判员 向黎丽

　　二〇一九年十二月九日

　　书记员 李雅雯

　　来源：行政诉讼与行政合规研究