合作行政法案例：国有土地出让合同部分无效的法律责任探讨

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号中，明确界定了行政协议的类型，包括政府特许经营协议、土地房屋征收征用补偿协议、矿业权等国有自然资源使用权出让协议等。其中，第五项特别指出政府与社会资本合作协议，即PPP协议或公私合作协议，这类协议是行政机关为达成特定行政管理目标，与社会资本进行基础设施等投资合作的产物。这类协议在实务中常表现为招商引资协议，不仅在行政协议理论中占据重要地位，也是实务中的一大难点。

　　接下来，我们将深入探讨一宗涉及国有土地出让合同部分无效法律责任的案例。该案例为潍坊众邦化工有限公司与潍坊滨海经济技术开发区管理委员会的经贸行政管理纠纷，案号为（2018）最高法行申8612号。本案将围绕国有土地出让合同的部分无效问题展开法律责任的分析与讨论。

　　原审法院经审理查明，2004年3月20日，潍坊市寒亭海洋化工开发区管委会（简称原海洋管委会）与潍坊众邦化工有限公司（简称众邦公司）签订了一份《合同书》。该合同共计十三条，详细规定了土地的四至及面积、土地使用年限、土地价格及土地证办理、双方义务、违约责任、纠纷解决途径及合同生效条件等事项。根据合同约定，原海洋管委会提供位于央赣路以西、新海路以北的工业园区内土地，面积约为117.1亩，具体面积以土地部门实测为准。众邦公司需按每亩7000元的价格支付征地款，预计总额为81.97万元，实际金额以实测面积为准。在众邦公司提供齐全相关证件手续后，原海洋管委会负责在六个月内为其办理好土地证，且众邦公司无需再支付其他征地费用。此外，合同还规定了违约责任及生效条件，并明确本合同一式两份，甲乙双方各执一份。双方均在合同上签字、盖章以示确认。

　　《合同书》签订后，原海洋管委会依照约定，将117.1亩土地（众邦公司主张实际面积为123.37亩，经土地部门实测）交付众邦公司使用。众邦公司分别于2004年3月28日和2005年5月16日向原潍坊市寒亭海洋化工开发区财政局支付了征地款共计863590元。2005年11月3日，潍坊市国土资源局与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》，将《合同书》中约定的117.1亩土地中的53379平方米土地出让给众邦公司，并明确了土地使用权出让金。同年12月20日，潍坊市人民政府为众邦公司颁发了潍国用（2005）第Ｃ119号国有土地使用权证，确认了53379平方米土地的工业用地使用权。然而，《合同书》中约定的其他剩余土地，众邦公司一直未能取得土地批准手续和相应的土地使用权证。

　　2007年8月8日，为支持潍坊滨海项目的海晶之恋建设，潍坊滨海投资发展有限公司、中石化潍坊分公司以及潍坊市寒亭区央子镇人民政府共同签订了《国有土地转让合同》。根据该合同，潍坊滨海投资发展有限公司将位于进××××、园区路以北的8872平方米（合13.308亩）土地使用权转让给中石化潍坊分公司，用于商业目的。众邦公司主张，该合同所涉及的13.308亩土地恰好位于其未能取得土地使用权的剩余43.37亩土地范围内。

　　此外，2008年3月30日，中共潍坊市委和潍坊市人民政府联合下发了《关于对寒亭区、潍坊滨海经济开发区、潍坊经济开发区管理区域进行调整的实施意见》及《关于寒亭区、潍坊滨海经济开发区、潍坊经济开发区财政管理体制和资产负债划转实施意见》的通知，将原潍坊市寒亭海洋化工开发区划归潍坊滨海经济开发区管理。而在2011年9月8日，山东省人民政府办公厅又下发了《关于设立潍坊滨海经济技术开发区管理委员会的通知》，同意设立滨海管委会，并明确其为山东省人民政府的派出机构，委托潍坊市人民政府进行管理。

　　潍坊市中级人民法院在审理一起行政案件时，作出（2016）鲁07行初85号行政判决。该判决指出，根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，具体建设项目的土地使用必须经过市、县以上人民政府的批准。然而，原海洋管委会在招商引资过程中，与众邦公司签订了《合同书》，批准其使用土地进行建设，这一行为并未经过市、县以上人民政府的批准，因此违反了土地管理法的强制性规定。

　　依据《中华人民共和国合同法》第五十二条的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同属于无效合同。因此，本案中的《合同书》应被认定为无效。此外，《最高人民法院关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》也明确规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同应当认定无效。

　　尽管潍坊市国土资源局与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》，并出让了部分土地，但剩余的43.37亩土地并未得到合法批准。因此，滨海管委会主张该部分土地的《合同书》无效，且无法为众邦公司办理相关土地使用证。众邦公司也未能提供证据证明该《合同书》已经市、县人民政府土地管理部门追认。

　　基于以上事实和法律依据，潍坊市中级人民法院依法作出判决，驳回了众邦公司的诉讼请求。该判决充分体现了法律在维护土地管理秩序和保障公民合法权益方面的严肃性和公正性。

　　众邦公司对一审判决结果表示不满，随即向山东省高级人民法院提起上诉。山东省高级人民法院在二审中作出（2017）鲁行终755号行政判决，对该案进行了进一步审理。

　　二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条明确规定了国有土地使用的审查和批准流程，即必须经过县级以上土地主管部门的严格审查和同级人民政府的最终批准。开发区管理委员会在未经市、县级人民政府土地管理部门追认的情况下，无权作为出让方签订国有土地使用权出让合同，因此其签订的合同应被视为无效。

　　本案中，原海洋管委会与众邦公司签订的《合同书》涉及土地出让的条款，在未获得市、县级以上人民政府土地管理部门追认的情况下，确实属于无效约定。但值得注意的是，《合同书》中关于招商引资的部分并未违反法律法规的强制性规定，因此这部分内容仍然有效。同时，对于已经过潍坊市国土资源局追认并与众邦公司签订了《国有土地使用权出让合同》的80亩土地，其约定可认定为有效。而剩余的43.37亩土地由于缺乏县级以上人民政府的批准或市、县人民政府土地管理部门的追认，因此应被认定为无效。

　　此外，根据《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定，合同部分无效并不影响其他部分的效力。本案中，《合同书》既包含了招商引资的内容，也涵盖了土地出让的内容。对于招商引资部分，只要不违反法律法规的强制性规定，就应认定为有效。而对于土地出让部分，已经过土地管理部门追认的80亩土地部分可认定为有效约定，而剩余的43.37亩土地部分则因未经批准和追认而无效。

　　二审法院还指出，一审法院在审理过程中未区分《合同书》中的有效部分和无效部分，直接将整个《合同书》认定为无效合同，这显然违反了《中华人民共和国合同法》第五十六条的规定。因此，二审法院对一审法院的这一错误进行了纠正。

　　最终，二审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定，判决驳回了众邦公司的上诉请求，维持了一审法院的判决结果。

　　众邦公司对原审判决表示不满，并已向更高一级法院申请再审。其申请中指出，原审法院在认定事实和适用法律上均存在错误。众邦公司认为，《合同书》实际上是一份招商引资合同，而非土地使用权出让合同。尽管合同中约定了原海洋管委会为众邦公司提供土地并协助办理土地使用权证，但这并不改变其本质属性。因此，原审法院适用《土地管理法》第五十三条的规定来认定合同无效是错误的。

　　众邦公司进一步提出，即使《合同书》被视为土地使用权出让合同，也有新证据表明滨海管委会的上级行政机关——潍坊市人民政府，已经知晓并认可了《合同书》所承诺的土地出让行为。因此，土地主管部门追认并非必要条件。

　　基于以上理由，众邦公司请求撤销原判，并改判支持其全部诉讼请求。这包括判决滨海管委会依据《合同书》为众邦公司办理43.37亩国有土地使用权证，以及若无法履行此请求则要求赔偿因不履行合同给众邦公司造成的经营损失（初步估算为200万元，具体金额以后续评估为准）。

　　此外，关于本案的争议焦点，众邦公司特别强调了《合同书》中约定的43.37亩土地为其办理相关手续的有效性问题。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十三条和第四十五条明确规定，任何单位或个人在进行建设时，若需使用土地，必须依照法律申请国有土地使用权。对于原本属于农民集体所有的土地，必须经过依法征收，且该征收行为需经省级以上人民政府的批准。同时，《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，经批准的建设项目需使用国有建设用地时，建设单位应持相关法律、行政法规规定的文件，向具有批准权的县级以上人民政府土地行政主管部门提出用地申请。经土地行政主管部门审查后，报本级人民政府批准。由此可见，涉及土地征收及建设项目用地的事宜，均有明确的法定申请流程和审批机关。

　　在本案中，涉及的土地应当由县级以上人民政府批准，并由相应的土地行政主管部门与众邦公司签订出让合同。然而，《合同书》是原海洋管委会与众邦公司之间签订的招商引资协议，其中仅约定了土地价格和土地证办理事宜，并未涵盖原海洋管委会的法定职权。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条的规定，若行政行为存在实施主体不具备行政主体资格或缺乏依据等重大且明显的违法情形，且原告申请确认该行政行为无效，人民法院应判决确认该行为无效。因此，《合同书》中关于土地出让的条款，由于原海洋管委会缺乏审查和批准用地的法定职责，该部分约定应被认定为无效。

　　2005年8月1日，最高人民法院发布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。该解释第二条规定，开发区管理委员会作为出让方与受让方订立的土地使用权出让合同应被认定为无效。然而，若该合同在2005年8月1日之前已经签订，并且在起诉前得到了市、县人民政府土地管理部门的追认，那么该合同可以被认定为有效。

　　在本案中，《合同书》是在2004年签订的，且其中约定的80亩土地在2005年11月3日与潍坊市国土资源局签订了《国有土地使用权出让合同》。这部分土地遵循了法定程序并与有权机关签订了出让合同，缴纳了相应的出让金，因此该部分土地使用权的合同是有效的。然而，剩余的43.37亩土地仅在《合同书》中有约定，缺乏有权机关的批准和追认，且至今未签订出让合同，因此该部分合同应被认定为部分无效。

　　关于合同部分无效的法律责任问题，《中华人民共和国行政诉讼法》第七十六条规定，人民法院在判决确认违法或无效时，可以同时判决责令被告采取补救措施，并依法判决被告承担赔偿责任。鉴于原海洋管委会在《合同书》中的承诺超出了其职权范围，导致合同部分无效，因此滨海管委会作为原海洋管委会职责的承继者，应依法承担相应的赔偿责任。

　　众邦公司主张继续履行合同，但鉴于原海洋管委会超越职权且部分土地未经依法追认，合同已无法继续履行。同时，涉案地块已规划为加油站并依法为案外人办理了国有土地使用权证，这使得众邦公司的继续履行合同主张更难以得到支持。然而，众邦公司仍可依法主张合同部分无效的损失赔偿。在一审中，法院已向众邦公司释明变更诉讼请求，但因其不同意而判决驳回了诉讼请求。由于一审法院在合同效力认定上存在偏差，二审法院纠正了这一错误，认定合同部分无效，并告知众邦公司仍可就合同部分无效的损失请求行政赔偿。最终，二审法院维持了一审判决，结果并无不当。

　　综上，众邦公司的再审申请并不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条所规定的情形。根据相关法律规定，潍坊众邦化工有限公司的再审申请被依法驳回。

　　来源：书海里的鱼儿