南通中院裁判：行政机关应当恪守诚实信用原则，依法、依约、善意履行行政协议

　　【裁判要旨】

　　1.行政协议的认定标准

　　行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标（如招商引资、促进地方经济发展）而与协议相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对于行政管理过程中常见的招商引资协议而言，行政机关为引进资金、带动地方经济发展、增加地方财税收入等目的，在订立协议时行使了其行政管理职能或利用了其行政职权带来的便利及资源，如给予协议相对方各种优惠政策、税收奖励、提供协调帮助等，该类协议具有明显的公共利益属性和行政职权因素，在协议订立主体、目的、内容上都与民事协议具有明显不同，属于行政协议。

　　2.行政协议的合法性审查

　　行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项与相对人签订协议，但行政协议的内容必须符合行政机关的职权范围，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的约定。一般而言，被告无职权或者超越职权订立的行政协议、严重违反法定程序订立的行政协议、作为行政协议内容的行政行为重大且明显违法的行政协议，均属无效协议。由于行政协议除行政性外，还体现了协议双方意思合致等契约性特点，故对行政协议是否具有可撤销或者无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　3.行政协议是否应当履行的审查

　　一般而言，金钱债务均存在履行的可能，但由于行政协议涉及公共利益，因此，行政机关具有优益权，当履行协议会导致严重损害国家利益或公共利益之情形时，行政机关有权变更或者解除协议。反之，如行政协议不存在上述情形时，任何一方均应按照协议约定予以履行，且行政机关单方解除协议必须严格限制在公共利益受到的损害达到严重程度。

　　签订招商引资协议过程中，政府与企业的目的并不完全相同，企业主要为了盈利，而对政府而言，还包含了推动经济发展、增加就业、改善城市功能等多种目的，协议带来的诸多效益难以用金钱衡量或者难以在短期内予以显现。因此，对于行政协议履行过程中公共利益是否受到损害，不能简单的以政府在协议中是否盈利为标准，

　　4.行政机关的“合同义务”不同于“法定职责”

　　一般而言，针对行政行为的履行判决应当遵循司法权和行政权的分工，法院不能越俎代庖直接明确行政机关履行的具体方式和内容，因为行政机关对如何履行行政行为存在自由裁量的余地。但是，前述履行判决针对的是不履行法律法规规定职责的行政行为，而合同义务不同于法定职责，法定职责属于合法性审查，而合同义务属于合约性审查，如果法院认为行政机关不履行合同义务，可以直接按照行政合同约定的内容判决行政机关履行。

　　5.合同条款的解释规则

　　由于合同所使用的文字、词句、条款难免存在不同含义，不经解释不能判明其真实意思。按照合同法的规定，合同解释首先应忠实于合同文字本义，采文意解释的方法，其次，应采习惯解释的方法，再次，应采符合诚实信用原则的解释方法。合同解释的目的，既在于探求当事人的真实意思表示，又在于维护交易安全，因此，当合同双方对合同条款存在不同解释时，法院应当根据合同法确立的合同解释的规则，并结合与合同内容有关的法律法规规定，确定合同条款的真实含义。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2019）苏06行终95号

　　上诉人（原审被告）如皋市丁堰镇人民政府，住所地如皋市。

　　法定代表人刘小冬，镇长。

　　应诉负责人侯军，党委委员。

　　委托代理人秦生宇，江苏敏政律师事务所律师。

　　委托代理人陈翔荣，如皋市丁堰法律服务所法律工作者。

　　被上诉人（原审原告）如皋市广信房地产开发有限公司，住所地如皋市。

　　法定代表人蒋锋，董事长。

　　委托代理人王志勇，上海融力天闻律师事务所律师。

　　委托代理人管科，上海融力天闻律师事务所律师。

　　上诉人如皋市丁堰镇人民政府（以下简称丁堰镇政府）因要求履行行政协议一案，不服海安市人民法院（2018）苏0621行初126号行政判决，向本院提起上诉。本院立案受理后，依法组成合议庭审理了本案。

　　一审法院经审理查明，2004年8月20日，如皋市广信房地产开发有限公司（以下简称广信公司）以公开竞价方式取得丁堰镇三河居317省道南侧原丁堰食品站7005.04平方米土地的使用权，并与如皋市国土资源局签订如皋市国有土地使用权挂牌出让成交确认书。当日，广信公司（乙方）与丁堰镇政府（甲方）签订附属协议，作为乙方竞得上述土地出让协议的附属协议。附属协议第四条约定“乙方在该地块开发中向甲方所缴纳的税收，甲方确认后按乙方所缴纳的50%奖励给乙方”。2004年8月31日，广信公司缴纳土地出让税费100400元。2005年3月8日，广信公司取得案涉土地的使用权证，证号为皋国用（2005）第327号，使用权面积为7005.04平方米。随后广信公司在取得案涉土地的建设用地规划许可证、建筑工程施工许可证后进行了建设开发销售，并缴纳营业税、土地增值税、城建税、等相关税收。2017年8月20日，广信公司向丁堰镇政府提交关于祈请丁堰镇政府依约奖励的报告，认为其自2004年7月至2017年7月30日已缴纳税收1236760.48元，要求丁堰镇政府按照附属协议第四条约定，给付奖励618380元。2018年2月26日，江苏敏政律师事务所根据丁堰镇政府的委托，向广信公司及蒋锋发出律师函，认为广信公司在该土地开发过程中，并没有直接向丁堰镇政府缴纳税收，故而不存在丁堰镇政府向广信公司进行税收奖励的事实基础。

　　2018年3月13日，广信公司向如皋市人民法院提起民事诉讼，要求丁堰镇政府支付税收奖励618380元。后南通市中级人民法院作出（2018）苏06民辖35号民事裁定，将该案移送海安市人民法院管辖。因广信公司接到法院催缴诉讼费用通知后未缴纳受理费，亦未提出缓交、减交、免交诉讼费的申请，法院于2018年6月19日对该案作出（2018）苏0621民初4018号民事裁定书，按广信公司撤诉处理。2018年6月21日，广信公司以丁堰镇政府为被告，向一审法院提起行政诉讼，请求法院判决丁堰镇政府履行行政协议义务，向广信公司支付税收奖励618380元及迟延付款利息12万元（该12万元为约数，计算方法从每笔税收缴纳之日按人民银行同期贷款基准利率计算至起诉之日）。

　　一审法院认为，第一，关于案涉纠纷是否属于行政诉讼受案范围。案涉附属协议系丁堰镇政府为实现行政管理目标而签订，符合识别行政协议的实质标准，因此属于行政协议。原《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范关于诉讼时效的规定；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定。本案系因广信公司对丁堰镇政府未履行协议而提起的行政诉讼，应参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定。根据案涉附属协议的内容，仅表述为“甲方确认后”，并不能确定协议的履行期限，对于不能确定履行期限的，诉讼时效期间从债务人明确表示不履行义务之日起计算。广信公司于2017年8月20日向丁堰镇政府提交关于祈请丁堰镇政府依约奖励的报告，2018年2月26日，江苏敏政律师事务所根据丁堰镇政府的委托发出律师函，明确表示不予履行广信公司的请求，诉讼时效方从此时起算。广信公司并未超过诉讼时效。

　　第二，关于案涉附属协议是否合法有效。行政协议兼具行政与合同的双重特征，对行政协议是否合法有效的审查应从行政行为的合法性以及民事法律规范中关于合同合法性的规定两个层面作出评判。本案中，丁堰镇政府作为案涉附属协议的一方具有行政主体资格，亦不存在重大且明显违法情形，协议的签订系广信公司、丁堰镇政府的真实意思表示，且协议内容不违反法律、行政法规的强制性规定，故案涉附属协议合法有效。虽然丁堰镇政府不是国家税收的征收、管理部门，但如果单纯根据字面意思理解第四条约定，认为丁堰镇政府因不具备税收的征收、管理职能而导致大前提“乙方在该地块开发中向甲方所缴纳的税收”是不存在的或者无效的，那么显然并非当事人在案涉附属协议签订时的本意。第四条约定的实质对奖励的计算方式进行了约定，该约定有别于税收先征后返，并没有违反法律的禁止性规定。纵观附属协议的内容以及签订时的背景等方面，案涉附属协议第四条约定中计算奖励的基数就应当是广信公司在该地块开发中所承担的税收负担。

　　第三，关于广信公司主张的税收奖励费用是否需要经过确认程序，主张奖励数额是否正确，以及利息损失是否具有事实和法律依据。基于诚实信用原则，行政协议当事人应依法有效履行协议约定的各项内容。同前所述，丁堰镇政府已经明确表示不予履行广信公司的相关请求，因此广信公司主张要求丁堰镇政府给付奖励费用的请求，法院应依据广信公司缴纳税收数额为基数予以支持。丁堰镇政府对广信公司提交的缴费凭证所记载的事项未提出实质性抗辩，法院只能依据广信公司所提交现有票据剔除依据不充分的后认定，广信公司开发案涉地块中缴纳的税收数额为839798.84元，故丁堰镇政府应当给付广信公司奖励费用419899.42元。广信公司主张从每笔税收缴纳的时间至起诉之日期间按照人民银行同期贷款基准利率计算利息，缺乏事实和法律依据，不予支持。

　　综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：一、丁堰镇政府于判决发生法律效力后10日内给付广信公司奖励费用419899.42元；二、驳回广信公司的其他诉讼请求。

　　丁堰镇政府不服一审判决，向本院提起上诉称，1.丁堰镇政府与广信公司签订的案涉附属协议明显与丁堰镇政府的日常职能存在区别，系民事协议而非行政协议；2.案涉附属协议关于返税奖励的约定违反法律强制性规定，应当属于无效条款；3.即使附属协议有效，但广信公司并未直接向丁堰镇政府缴纳税收，一审法院按照广信公司缴纳的税费计算奖励费用不当，如果按照广信公司纳税的数额予以奖励，丁堰镇政府就该开发项目不仅没有收益，还会倒贴一部分费用，协议明确约定必须经“甲方确认”后才奖励乙方，也就是说，只有经丁堰镇政府确认了从广信公司缴纳的税收中留成了多少，才涉及奖励的问题，这也符合订立协议时双方的真实意思；4.广信公司缴纳的土地出让的税费，不是广信公司房产开发过程中缴纳的税费，而是广信公司取得土地使用权的前提，不应计算在内。综上，请求二审法院撤销一审判决，依法改判驳回广信公司的诉讼请求或者发回重审。

　　被上诉人广信公司辩称，1.虽然丁堰镇政府不是土地出让协议的签约主体，但是丁堰镇政府对案涉土地具有管理的公共职能，丁堰镇政府为了吸引投资进行开发建设而订立附属于土地出让合同的协议，属于行政协议；2.在签定协议的2004年，各地政府为了实现招商引资以及促进地方经济发展的目标，都不同程度的存在着各种税收优惠政策，不能以现在的国务院及税务管理部门的规定否定当时合同的效力；3.广信公司一审的诉讼请求是以交纳税款120万元为基数返还其中的50%，经过一审法院对没有缴纳至丁堰金库的其他税收进行了剔除，剩余的应当认定为丁堰镇政府的税收范围，以此作为返还的依据，符合法律规定。综上，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。

　　本院认为，根据双方当事人的诉辩意见以及一审判决的内容，本案的争议焦点是，1.案涉附属协议是否属于行政协议；2.案涉附属协议第四条是否违反法律规定；3.丁堰镇政府是否应当继续履行案涉附属协议第四条的约定；4.丁堰镇政府应当如何履行案涉附属协议第四条的约定。

　　关于案涉附属协议是否属于行政协议的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第十一项规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议而提起行政诉讼，人民法院应当受理。《江苏省行政程序规定》第五章专门对行政合同的定义、订立、生效、变更及解除作了规定，其中第七十七条第一款规定，本规定所称行政合同，是指行政机关为了维护公共利益，实现行政管理目的，与公民、法人和其他组织之间，经双方意思表示一致达成的协议。根据上述规定，行政协议是行政机关为实现公共利益或行政管理目标而与协议相对人订立的具有行政法上权利义务内容的协议。对于行政管理过程中常见的招商引资协议而言，行政机关为引进资金、带动地方经济发展、增加地方财税收入等目的，在订立协议时行使了其行政管理职能或利用了其行政职权带来的便利及资源，如给予协议相对方各种优惠政策、税收奖励、提供协调帮助等，该类协议具有明显的公共利益属性和行政职权因素，在协议订立主体、目的、内容上都与民事协议具有明显不同，属于行政协议。

　　本案中，首先，从协议主体来看，协议一方主体是丁堰镇政府，符合行政协议主体要素的特征。其次，从协议内容来看，丁堰镇政府在案涉协议中处分的主要是行政职权。附属协议第一条约定，甲方保证所提供的土地为塾地，无拆迁户，有关乙方开发所需的各类证照（建设用地规划许可证、土地使用证、建设规划许可证）均由甲方派专人协助乙方进行办理，且不影响乙方正常开发的需要。第二条约定，此宗地块的土地价为人民币182万元整。第三条约定，甲方免收配套设施费、其他一切费用由乙方负担。甲方保证乙方基建“三通一平”的需要，有关地块的配套设施由乙方自行负责，政府协调。第五条约定，甲方保证乙方来丁堰投资开发有一个宽松的软环境。由此可见，案涉附属协议中约定的丁堰镇政府的权利和义务，如有关土地出让金价格的确定、项目开发用地的预留、配套平整土地、给予政策补贴、帮助减免相应税费、以及提供宽松的投资环境等，均属于丁堰镇政府作为一级政府享有的行政管理职权的范畴，而不是作为民事主体所享有的权利。第三，从协议目的来看，对于广信公司而言，系为了企业营利，而对于丁堰镇政府而言，其最终目的在于发展地方经济、实现土地功能调整以及城市建设等行政管理目标。综上可见，案涉附属协议系丁堰镇政府基于行政管理需要，利用行政职权为广信公司开发房地产项目提供各种政策优惠和便利的招商引资协议，应当认定为行政协议，由此引发的争议，依法属于行政诉讼的受案范围。

　　关于案涉附属协议第四条是否违反法律规定的问题。行政协议作为行政机关实施行政管理的方式，法院应当依照行政诉讼法的规定围绕被诉行政行为的合法性，优先适用行政法律规范进行审理。虽然行政主体可以为了行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项与相对人签订协议，但行政协议的内容必须符合行政机关的职权范围，不能作出无原则、无界限甚至损害他人利益或公共利益的约定。一般而言，被告无职权或者超越职权订立的行政协议、严重违反法定程序订立的行政协议、作为行政协议内容的行政行为重大且明显违法的行政协议，均属无效协议。由于行政协议除行政性外，还体现了协议双方意思合致等契约性特点，故对行政协议是否具有可撤销或者无效情形的判断，在适用行政法律规范的同时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。

　　首先，案涉附属协议的签订不超越丁堰镇政府的职权。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条规定，乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：（二）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、公安、司法行政、计划生育等行政工作。如前所述，案涉协议是丁堰镇政府在职权范围内，为广信公司开发房地产项目提供各种政策优惠的招商引资协议，协议内容均是作为一级政府的丁堰镇政府所享有的行政管理职能或者能够协调完成的事项，故协议的签订未超越丁堰镇政府的职权，不具有重大且明显违法的情形。

　　其次，案涉附属协议是双方真实意思的表示。根据《中华人民共和国民法总则》第一百三十三条、第一百三十四条第一款、第一百四十三条第二项规定，民事法律行为是民事主体通过意思表示设立、变更、终止民事法律关系的行为，民事法律行为可以基于双方或者多方的意思表示一致成立，也可以基于单方的意思表示成立，但意思表示真实是民事法律行为有效的前提条件。《中华人民共和国民法总则》第一百一十九条和《中华人民共和国合同法》第八条均规定，依法成立的合同，对当事人具有法律约束力。案涉附属协议是在广信公司和丁堰镇政府协商一致的基础上订立，是双方真实意思表示，并有双方盖章和签字，协议依法成立。

　　最后，案涉附属协议第四条不存在民事合同无效的情形。《中华人民共和国合同法》第五十二条第五项规定，违反法律、行政法规的强制性规定的，合同无效。《中华人民共和国税收征收管理法》第三条第二款规定，任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。根据《国务院关于税收等优惠政策相关事项的通知》（国发[2015]25号）第二条规定，各地区、各部门已经出台的优惠政策，有规定期限的，按规定期限执行；没有规定期限又确需调整的，由地方政府和相关部门按照把握节奏、确保稳妥的原则设立过渡期，在过渡期内继续执行。第三条规定，各地与企业已签订合同中的优惠政策，继续有效；对已兑现的部分，不溯及既往。本案中，虽然丁堰镇政府依法不得擅自作出减免税收的决定或约定，但广信公司在签订合同中的的信赖利益应受保护，案涉附属协议签订于2004年，根据国务院国发[2015]25号文件的规定，协议中涉及税收优惠政策的事项，继续有效。况且，案涉协议的第四条是通过奖励的形式予以支付，该约定不等同于税收的先征后返，法律并不禁止行政机关依据特定的标准，通过对企业给予奖励等优惠政策从而实现行政管理目的。

　　关于丁堰镇政府是否应当继续履行案涉附属协议第四条约定的问题。《江苏省行政程序规定》第八十二条规定，行政合同受法律保护，合同当事人不得擅自变更、中止或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现严重损害国家利益或者公共利益的情形，行政机关有权变更或者解除合同。行政合同在履行过程中，出现影响合同当事人重大利益、导致合同不能履行或者难以履行的情形，合同当事人可以协商变更或者解除合同。《中华人民共和国合同法》第一百零九条、一百一十条对金钱债务和非金钱债务的可履行性、履行方式作了相应规定。结合行政合同及民事合同的相关规定可见，一般而言，金钱债务均存在履行的可能，但由于行政协议涉及公共利益，因此，行政机关具有优益权，当履行协议会导致严重损害国家利益或公共利益之情形时，行政机关有权变更或者解除协议。反之，如行政协议不存在上述情形时，任何一方均应按照协议约定予以履行，且行政机关单方解除协议必须严格限制在公共利益受到的损害达到严重程度。

　　本案中，案涉附属协议系双方真实意思表示，其中第四条约定系金钱债务，故丁堰镇政府应当依照约定履行。丁堰镇政府上诉称，如果按照广信公司纳税的数额予以奖励，丁堰镇政府就该开发项目不仅没有收益，还会导致倒贴一部分费用。对此本院认为，签订招商引资协议过程中，政府与企业的目的并不完全相同，企业主要为了盈利，而对政府而言，还包含了推动经济发展、增加就业、改善城市功能等多种目的，协议带来的诸多效益难以用金钱衡量或者难以在短期内予以显现。因此，对于行政协议履行过程中公共利益是否受到损害，不能简单的以政府在协议中是否盈利为标准，即使存在丁堰镇政府上诉称的其奖励费用过高的情形，也不必然认为案涉附属协议即损害国家利益或者公共利益。在此情况下，丁堰镇政府无权单方变更或者解除协议。

　　关于丁堰镇政府应当如何履行案涉附属协议第四条的问题。一般而言，针对行政行为的履行判决应当遵循司法权和行政权的分工，法院不能越俎代庖直接明确行政机关履行的具体方式和内容，因为行政机关对如何履行行政行为存在自由裁量的余地。但是，前述履行判决针对的是不履行法律法规规定职责的行政行为，而合同义务不同于法定职责，法定职责属于合法性审查，而合同义务属于合约性审查，如果法院认为行政机关不履行合同义务，可以直接按照行政合同约定的内容判决行政机关履行。本案中，虽然案涉附属协议第四条作了“甲方确认后”再予以奖励的约定，但结合丁堰镇政府向广信公司发送的律师函及答辩内容来看，丁堰镇政府已明示不予继续履行协议，因此，如经审查能够明确履行协议的具体方式和内容的，法院可以直接判决丁堰镇政府予以履行。

　　双方当事人就案涉附属协议第四条存在理解上的分歧。广信公司认为，计算奖励金额的基数应当为广信公司在案涉地块开发中的所有缴纳税款，而丁堰镇政府则认为，计算奖励金额的基数应当为广信公司缴纳税收中丁堰镇政府留成的部分，且不包括广信公司缴纳的土地出让税费。因此，案涉附属协议履行的方式涉及合同解释的问题。《中华人民共和国合同法》第一百二十五条规定，当事人对合同条款的理解有争议的，应当按照合同所使用的词句、合同的有关条款、合同的目的、交易习惯以及诚实信用原则，确定该条款的真实意思。合同文本采用两种以上文字订立并约定具有同等效力的，对各文本使用的词句推定具有相同含义。各文本使用的词句不一致的，应当根据合同的目的予以解释。在行政合同实践中，由于合同所使用的文字、词句、条款难免存在不同含义，不经解释不能判明其真实意思。按照合同法的规定，合同解释首先应忠实于合同文字本义，采文意解释的方法，其次，应采习惯解释的方法，再次，应采符合诚实信用原则的解释方法。合同解释的目的，既在于探求当事人的真实意思表示，又在于维护交易安全，因此，当合同双方对合同条款存在不同解释时，法院应当根据合同法确立的合同解释的规则，并结合与合同内容有关的法律法规规定，确定合同条款的真实含义。由于案涉附属协议涉及“乙方在该地块开发中向甲方所缴纳的税收”的条款，故对协议的解释，关键在于明确广信公司向丁堰镇政府缴纳税收的范围及数额如何理解并确定的问题。

　　《中华人民共和国税收征收管理法》第五条第一款规定，国务院税务主管部门主管全国税收征收管理工作。各地国家税务局和地方税务局应当按照国务院规定的税收征收管理范围分别进行征收管理。第五十三条第一款规定，国家税务局和地方税务局应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国库。根据法律规定，我国的税收征收管理部门是税务部门而非地方各级人民政府，纳税人缴纳的税款，是由税务部门进行征收，所以不存在纳税人向某政府直接缴纳税款的问题。《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》确立了我国分税制财政管理体制。我国税收税款入库预算级次分为中央收入、地方收入、中央与地方共享收入。按照我国财政体制，中央规定各税种的央地分享比例；各省在地方分享的范围内，规定地方分享部分的税收在省和地市间的分享比例；各地市在市县分享的范围内，规定市县分享部分的税收在市和区县间的分享比例。每一级一般情况下只能规定本级和直接下级的分享比例，具体根据当地财政体制设计确定，通过政府发文明确。其中，对于乡镇一级收入划分，主要以财政结算方式分配，即通过县级政府的部门预算分配镇的收入，乡镇政府的财政收入额和税收并不具有一一对应的关系。

　　根据上述法律规定可见，就案涉附属协议第四条约定的“向甲方所缴纳的税收”的解释而言。首先，根据文意解释，广信公司作为纳税人，其向税务部门缴纳税款，不直接向丁堰镇政府缴纳税款，因此，按文意解释无法直接确定广信公司向丁堰镇政府所缴纳税收的具体范围和数额。基于我国分税制的财政管理体制，丁堰镇政府主张的其实际取得的广信公司缴纳税收系如皋市财政分成的部分，有一定合理性。但按照合同文本内容亦无法得出“甲方留成或者分成”这一理解。其次，根据习惯解释，案涉协议签订于2004年，现有证据无法反映当时丁堰镇政府在招商引资过程中对企业的奖励惯例是何种模式，同时，丁堰镇政府在二审中提交的《如皋市丁堰镇财政体制结算情况统计分析表》《丁堰镇2005年以来的财政决算结算单》在一审中并未提交，不符合行政诉讼法关于被告举证期限的要求。退一步讲，即使按照丁堰镇政府提交的上述分析表和结算单来看，丁堰镇政府每年从如皋市分成的财政收入比例均不相同，而其财政收入和企业缴纳税款又不具有一一对应关系，故事实上无法根据其财政收入来准确计算向广信公司奖励的基数。最后，根据诚实信用原则的解释方法，行政机关对于本地区招商引资的相关政策、流程、奖惩措施的掌握，应当比企业更加熟悉，故在订立招商引资协议过程中，应当充分考虑协议条款的合法性、可履行性以及可能给企业带来的期待利益。在协议条款存在模糊之处时，如果采取对行政机关有利的解释，可能导致行政机关在签订协议时刻意不向协议相对方澄清、表明协议条款的真实意思，诱使或放任协议相对方对协议条款的理解和履行产生过高预期，从而实现行政机关招商引资的目的，而行政机关事后却提出对企业相对不利的解释方式来履行协议，显然有违诚实信用原则。综上，丁堰镇政府应当承担协议约定不明确导致的不利后果，对丁堰镇政府将广信公司缴纳税收中丁堰镇政府留成的部分理解为奖励基数的上诉理由，本院不予采信。由于案涉房地产开发项目位于丁堰镇范围内，根据合同解释的规则，结合公平合理、诚实信用原则，本院将案涉附属协议第四条“向甲方所缴纳的税收”确定为广信公司在案涉房地产开发项目中所缴纳的税款。

　　就案涉附属协议第四条约定的“乙方在该地块开发中”的解释而言。案涉协议系广信公司签订土地出让协议的附属协议，该协议除对广信公司进行房产开发的相关内容进行了约定外，还对土地使用证的协助办理、土地出让价格等进行了约定，协议签订在先，广信公司缴纳土地出让税费在后，同时，该协议第五条有“乙方来丁堰投资开发”的约定。由此可见，案涉附属协议并非单独就土地出让的后续房产开发项目进行的约定，而是对广信公司至丁堰镇进行房地产开发相关事宜的约定，故协议中“开发”一词，应解释为包括土地出让及房产开发的一系列房地产开发行为，广信公司缴纳的100400元土地出让税费，亦应计算在奖励基数内。

　　综上，民营企业的合法权益应当依法予以保护，行政机关在签订、履行行政协议中应当恪守诚实信用原则，依法、依约、善意履行行政协议。广信公司与丁堰镇政府签订的案涉附属协议系行政协议，是双方真实意思表示、不违反法律、法规的规定，且能够继续履行，丁堰镇政府应当按照协议约定履行。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，应予维持。丁堰镇政府的上诉请求不能成立，本院不予采信。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人如皋市丁堰镇人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 郭德萍

　　审判员 仇秀珍

　　审判员 张祺炜

　　二〇一九年六月二十六日

　　书记员 王　引

　　附：本判决适用的相关法律依据

　　《中华人民共和国行政诉讼法》

　　第八十九条人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

　　（一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定。来源：行政法实务