【裁判要旨】

　　行政机关为实现公共事业管理目的与社会资本签订的具有政府与社会资本合作特征的协议，属于行政协议而非民事合同。

　　行政机关因国家利益、社会公共利益需要依法行使行政职权，导致协议履行不能，当事人请求行政机关履行补偿职责的，属于行政复议受理范围。复议机关以不属于行政协议范畴为由驳回申请的，人民法院应当予以纠正。

　　【裁判文书】

　　西藏自治区高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）藏行终20号

　　上诉人（原审原告）西藏某有限公司，住所地西藏自治区日喀则市白朗县，统一社会信用代码xxxxxxxxxxxxxxxxx。

　　法定代表人旦某，该公司董事长。

　　被上诉人（原审被告）某市人民政府，住所地西藏自治区。

　　法定代表人王某，该市市长。

　　委托代理人汤杰，西藏桑泊律师事务所律师。

　　原审第三人某区人民政府，住所地西藏自治区，统一社会信用代码xxxxxxxxxxxxxxxx。

　　法定代表人巴某，该区区长。

　　委托代理人次旺吉拉，西藏欧珠律师事务所律师。

　　委托代理人罗松克秋，西藏欧珠律师事务所律师。

　　上诉人西藏某有限公司（以下简称某公司）因与被上诉人某市人民政府（以下简称某市政府）、原审第三人某区人民政府（以下简称某区政府）驳回行政复议申请决定一案，不服西藏自治区日喀则市中级人民法院（2025）藏02行初*号行政判决，向本院提起上诉。本院于2025年9月4日立案受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，2004年1月14日，日喀则某有限公司与原某市旅游局（现某区文化和旅游局）签订《某市某林卡租赁合同书》（以下简称《租赁合同书》），明确将某林卡出租给日喀则某有限公司，合同期限自2004年1月1日至2034年12月31日。2017年5月，日喀则某有限公司与原某区国土资源局（现某区自然资源局)共同委托西藏某房地产评估事务所有限公司，对某林卡内的房屋建筑物及地上附属物配套设施进行评估，评估结果为重置成本3,915.76万元，评估值3,057.62万元。2022年5月，武汉某房地产土地评估有限公司对某公司拥有的某林卡剩余12年租赁权价值进行评估，经评估剩余租赁价值为1,126.13万元。2024年9月2日，某公司向某区政府邮寄《履职申请书》请求某区政府对其依法履行补偿安置职责，并作出补偿安置决定。2024年9月5日，某区政府签收邮件，但对其申请并未进行答复。2024年11月20日，某公司向某市政府申请行政复议，某市政府于2025年1月9日作出某政复决字〔2025〕*号《行政复议决定书》（以下简称《行政复议决定书》），驳回某公司的复议申请。某公司不服向本院提起行政诉讼。

　　另查明，2019年6月，日喀则某有限公司更名为西藏某有限公司。

　　一审法院认为，本案的争议焦点为：某公司的申请是否属于行政复议受理范围问题。具体评析认定如下：

　　首先，根据案涉《租赁合同书》载明内容，原某市旅游局作为甲方将某南大门至侧某林卡以南，总面积528,000平方米的土地出租给乙方某公司，合同期限为2004年1月1日至2034年12月31日，即租赁期限30年。该合同第五条明确约定，合同期满后如乙方愿意继续租赁，甲方可延长15年租赁期限；第6条约定乙方自2004年1月1日起向甲方缴纳管理费；第7条还约定双方在合同履行期间内不得擅自更改合同内容或更改合同期限，否则由违约方承担全部的违约责任，并要求赔偿一切损失。综上，从合同内容分析，案涉租赁合同系基于平等主体之间签订的民事合同。

　　其次，某市政府印发的〔2017〕*号《某市人民政府专题会议纪要》（以下简称*号《会议纪要》）、1届第***号《中共某市委员会专题会议纪要》（以下简称***号《会议纪要》），会议要求某区政府牵头做好对接企业协商补偿事宜，而并未明确由某区政府向某公司履行行政补偿安置职责。

　　最后，某公司基于案涉租赁合同及上述会议纪要要求某区政府履行补偿职责，对此某区政府未作出答复后，其向某市政府申请行政复议。某市政府经复议审查认为案涉租赁合同约定内容均符合民事法律关系的构成要件，不具有行政管理或者公共服务目标的特征，不属于行政机关对外签订的行政协议范畴，亦不属于行政复议受理范围，故而驳回其复议申请。

　　如前所述，本案中某公司作为案涉租赁合同的承租方，其相关权益应依据租赁合同在民事法律关系的框架内解决。故，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条“行政复议机关受理申请人认为被申请人不履行法定职责的行政复议申请后，发现被申请人没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，决定驳回申请人的行政复议请求。”之规定，案涉补偿事宜某公司要求某区政府对其履行行政补偿职责，无事实及法律依据，某市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，适用法律正确，其处理结果并无不当。

　　综上，某公司的诉求无事实及法律依据，一审法院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决如下：驳回某公司的诉讼请求。案件受理费50元，由某公司负担。

　　上诉人某公司不服一审判决，提起上诉称，1.请求依法撤销西藏自治区日喀则市中级人民法院作出的（2025）藏02行初*号行政判决，发回重审或依法改判；2.一、二审诉讼费由某市政府承担。事实和理由：

　　一、一审判决对案涉争议性质认定错误，案涉纠纷属于行政争议而非民事合同纠纷。案涉某林卡的回收系行政征收行为引发的行政争议。2017年因某市某河两岸景观改造项目，某公司承包经营的林卡被回购，该行为属行政机关为实现公共利益（城市景观改造）实施的行政征收行为。*号《会议纪要》及***号《会议纪要》均明确了“收回及补偿安置事宜”，上述会议纪要系行政机关对行政征收补偿的具体部署，并非平等主体间的民事约定，直接体现行政职权的行使。一审法院认定《租赁合同书》为民事合同存在片面性。该合同虽形式上为租赁，但涉及的某林卡属于公共资源，且因行政征收行为导致合同无法继续履行，争议核心已转化为行政征收后的补偿安置，属于行政法调整范畴。某公司与原某市旅游局的合同关系因行政行为被强制终止，并非普通民事合同解除，一审法院忽视行政行为对合同关系的根本性影响，属于事实认定错误。某区政府具有法定补偿职责。根据上述会议纪要，某区政府被明确赋予“与某公司就补偿安置进行协商处理”的职责，该职责源于行政征收中的法定补偿义务，并非基于民事合同的约定义务。且一审开庭庭审时，法官明确询问某市政府“应由谁来对某公司进行补偿”，某市政府当庭答复“应由区政府（某区政府）承担补偿责任”；随后法官询问某区政府“是否由其对某公司进行补偿”，某区政府亦当庭明确答复“是”。上述庭审陈述进一步印证某区政府对其补偿职责的认可，其未对某公司2024年9月2日邮寄的《履职申请书》作出答复，已构成行政不作为，属于行政复议受理范围。

　　二、一审判决对关键证据认证存在错误，导致事实认定偏差。某公司提交的*号《会议纪要》、***号《会议纪要》与诉请有直接关联性，上述会议纪要明确了行政机关收回林卡的行政行为及补偿安置义务，是认定某区政府具有法定补偿职责的核心证据。一审法院认定上述证据“与某公司的诉请无关联性”，违背证据与待证事实的客观联系。西藏某房地产评估事务所有限公司的《房地产估价报告》与行政补偿职责直接相关。该评估系某公司与某区国土资源局共同委托作出，目的是确定补偿金额，是行政补偿程序的重要组成部分。一审法院以“与诉请无关联性”不予认可，割裂了评估行为与行政补偿的法定联系。

　　三、一审判决适用法律错误。本案符合《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的行政复议受理范围。某公司申请复议的事项是“确认某区政府对履职申请逾期不答复行为违法”及“责令其履行补偿安置职责”，属于“认为行政机关不依法履行法定职责”的情形，符合行政复议受理条件。一审法院援引《中华人民共和国行政复议法》第六十九条驳回诉请，属于法律适用错误。

　　某市政府以“超过行政复议申请期限”无事实依据。案涉补偿事宜自2017年起持续协商未决，某区政府始终未明确拒绝补偿，某公司于2024年9月提出履职申请后，某区政府未在法定期限内答复，复议时效应自履职申请逾期之日起算，未超过法定期限。综上所述，一审法院认定事实不清，证据不足，法律适用错误。为维护某公司的合法权益，纠正其错误，向二审法院上诉，请求依法公正审理此案，撤销原判决，发回重审或依法改判。

　　被上诉人某市政府答辩称，一审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，某公司的上诉请求无任何事实与法律依据，请人民法院依法予以全部驳回。一、案涉租赁合同系基于平等主体之间签订的民事合同。（一）某公司与原某市旅游局于2004年1月14日签订了《租赁合同书》，双方于2017年经协商一致解除该合同。事后双方就“2017年解除租赁合同后的经济补偿等产生了经济纠纷”故某公司与原某市旅游局之间存在民事合同法律关系。（二）某公司向某区政府主张2017年解除《租赁合同书》后的经济补偿与安置利益，是基于平等主体之间签订民事租赁合同产生的合同纠纷法律关系，该租赁合同不属于行政机关对外签订的行政协议范畴。（三）*号《会议纪要》、***号《会议纪要》系原租赁合同解除后，某区政府基于该民事租赁法律关系涉及向某公司经济补偿事宜，并不涉及行政征收或行政补偿安置职责，故本案不属于行政复议范围，也不属于行政诉讼案件受案范围。二、其他方面。某公司与原某市旅游局于2017年解除《租赁合同书》至今近八年，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十条、《中华人民共和国行政复议法实施条例》第十五条、《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条之规定，某公司于2024年9月2日向某区政府提出《履职申请书》，距离2017年协商解除《租赁合同书》早已超过行政复议申请期限和行政诉讼期限。综上，一审判决事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，某公司的上诉请求无任何事实与法律依据，恳请二审法院依法驳回其全部上诉请求。

　　原审第三人某区政府述称，一、案涉争议本质为民事合同纠纷，一审法院对争议性质认定正确。某公司主张“案涉纠纷属于行政争议”的核心逻辑在于认为“某林卡回收系行政征收行为”，但根据在案证据及客观事实，该主张缺乏事实与法律依据。首先，某公司与原某市旅游局于2004年1月14日签订的《租赁合同书》，系平等民事主体之间设立民事权利义务关系的协议。根据《中华人民共和国民法典》第四百六十四条“合同是民事主体之间设立、变更、终止民事法律关系的协议”之规定，该合同性质为民事租赁合同，双方基于合同形成的权利义务关系受民事法律调整。其次，2017年因“某河两岸景观改造工程”导致合同无法继续履行，属于民事合同因客观情况变化而解除的情形。合同解除后的处置问题，本质是平等主体间就合同终止后的权利义务清理产生的争议，应通过民事协商、调解或诉讼等途径解决，而非行政机关基于法定职责实施的行政补偿行为。再次，2017年、2019年相关会议纪要仅明确“由某区政府牵头协商处理补偿安置事宜”，并未设定某区政府的行政补偿法定职责，更未将协商行为定性为行政行为。协商本身是民事主体间就合同权利义务进行沟通的方式，不具有行政职权行使的属性。因此，某公司主张“会议纪要体现行政职权行使”缺乏依据。案涉争议系基于民事租赁合同解除后的补偿纠纷，一审法院认定争议性质为民事纠纷，符合法律规定。

　　二、一审法院对关键证据的认定符合证据规则，不存在事实认定偏差。某公司主张“会议纪要及评估报告与诉请直接关联”，但上述证据的证明力应结合争议性质综合判断。其一，*号《会议纪要》及***号《会议纪要》，仅系行政机关对民事合同解除后协商工作的统筹安排，未设定行政机关的法定补偿义务，亦未创设行政法上的权利义务关系，与某公司主张的“行政补偿职责”无法律上的直接关联。其二，《房地产估价报告》系某公司与某区国土资源局（民事协商主体)共同委托作出，目的是为民事协商确定补偿金额提供参考，属于民事协商过程中的辅助材料，与行政补偿程序无任何关系。因此，一审法院认定上述证据与某公司的行政诉请无关联性，符合证据的关联性要求，不存在事实认定错误。

　　三、一审法院法律适用正确，案涉争议不属于行政复议及行政诉讼受理范围。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼”及第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（一）至（十二）项”之规定，行政诉讼的受案范围限于对行政行为不服的情形。本案中，某公司要求某区政府履行的“补偿安置职责”，并非基于行政机关的法定职权，而是源于民事合同解除后的协商义务。对《履职申请书》任何答复行为，不构成《中华人民共和国行政复议法》第十一条规定的“不依法履行法定职责”的情形，因其本身无行政补偿的法定职责。同时，某公司主张“复议时效应自履职申请逾期之日起算”的前提是“某区政府负有法定职责”，但该前提不成立，故其关于时效的主张亦无法律基础。综上，一审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条“原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求”之规定，驳回某公司的诉讼请求，法律适用正确。综上所述，某公司的上诉请求缺乏事实与法律依据，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求依法驳回某公司的全部上诉请求，维持原判。

　　二审中，各方当事人均未提交新证据。

　　二审查明的事实与一审查明事实一致，本院依法予以确认。

　　本院认为，本案争议焦点为：某公司提出的《履职申请书》是否属于行政诉讼、行政复议受案范围的问题。本院依查明事实和法律规定评述如下：

　　本案中，首先，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第五项规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起诉讼的，人民法院应当依法受理：（五）符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作的协议。本案中，上诉人某公司与原某市旅游局签订《租赁合同书》，一方面，从合同目的上看，合同书第一页载明“为了实现对林卡的全面、有效管理和开展建设”“以承包经营的办法来促进林卡的可持续发展，为我市经济的发展注入活力”，行政机关订立此合同的目的是为实现该林卡的可持续发展，系行政机关在履行公共事业管理职责。另一方面，从合同的内容上看，合同书第三页载明“三、6、乙方在设施建设上所投资资金将作为企业发展自行投入资金，至合同期限结束时甲方不予退还和赔偿”，即上诉人某公司在合同履行期间享有某林卡景区及游览设施的运营并获得收益的权利，合同履行期满后此类投资均归行政机关所有。这些约定正体现出政府和社会资本合作的目的，也即在公共基础设施或公共服务项目建设中，利用社会资本减轻政府资金压力，但仍需一定期限的运营期保障企业的建设成本及收益。其次，根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十一条规定：“被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。”本案中，2017年因某市某河两岸景观改造工程，某市政府在推进该项工作中，形成了***号及*号《会议纪要》，其中，*号《会议纪要》提出：“在工作推进中，某公司积极响应市委、市政府的号召，主动配合林卡的回购工作，为工程前期工作的推进提供了积极支持。”***号《会议纪要》提出：“由某区牵头，全面负责做好某林卡收回工作。”并明确“一是由市政府牵头，市财政局、市自然资源局配合，按照市委相关要求，科学研究制定某林卡回收补偿方案，提交市政府常务会研究后实施。二是由某区、市自然资源局牵头，按照补偿方案要求，全力对接企业协商补偿事宜，务必于4月底前达成一致意见。”根据会议纪要内容，收回某公司的林卡，系实施还绿于民的民生工程，为了工程的顺利进行，回购了某公司部分案涉租赁土地。因此，某公司的请求权源于政府对其所属林卡进行回购，是基于政府因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致其不能履行《租赁合同书》。因此，某区政府对于某公司的履职申请具有答复义务。第三，依据《中华人民共和国行政复议法》第十一条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）申请行政机关履行保护人身权利、财产权利、受教育权利等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行、未依法履行或者不予答复。”某公司因某区政府回购行为，要求其履行补偿职责的，属于行政复议受案范围，某市政府认为本案不属于行政协议范畴，其所作驳回行政复议申请决定认定事实不清，所作处理不当，依法应予撤销。一审判决认定本案属于民事合同纠纷，驳回某公司的诉讼请求有误，本院依法予以纠正。

　　综上，上诉人某公司的上诉理由成立，本院予以支持。一审判决适用法律有误，判决结果不当，依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第八十六条的规定，判决如下：

　　一、撤销西藏自治区日喀则市中级人民法院（2025）藏02行初*号行政判决；

　　二、撤销某市人民政府作出的某政复决字〔2025〕*号《行政复议决定书》；

　　三、责令某市人民政府在法定期限内对西藏某有限公司提出的行政复议申请重新作出处理。

　　一、二审案件受理费共100元，由某市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长　?白玛旺姆

　　审 判 员　?向 海 菊

　　审 判 员　?达娃次仁

　　二〇二五年十二月三十日

　　法官助理　?路 高 隆

　　书 记 员　?尼玛卓玛

　　来源：行政法实务