山西高院案例：集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表，是否具有可诉性？

　　裁判要点

　　行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准，而判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。终了阶段的行政行为当然会对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。但是，未达到终了阶段的过程性、阶段性行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益产生实际影响，此类行政行为一旦对外发生法律效力，当然属于行政诉讼受案范围。

　　本案中，被诉的审批表是颁发土地承包经营权证的前置行政行为，本来是一个内部的、过程性的行政行为，但审批表作出后，行政机关并没有给当事人送达土地承包经营权证，审批表事实上成为当事人享有争议土地的权属凭证，已经对外发生了法律效力，属于可诉的行政行为。原裁定以被诉行政为属于过程性、阶段性的行为，对外不产生实际影响，不具有可诉性为由裁定驳回原告的起诉，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。

       裁判文书

　　山西省高级人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2017）晋行终276号

　　上诉人（原审原告）郝秀新。

　　被上诉人（原审被告）晋中市榆次区人民政府。

　　原审第三人榆次区修文镇西郝村民委员会。

　　上诉人郝秀新因诉晋中市榆次区人民政府（下称榆次区政府）土地承包行政登记一案，不服山西省吕梁市中级人民法院(2016)晋11行初111号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。原审法院经审理认为：《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》（下称审批表）是土地承包经营权登记的程序性、阶段性行为，对外不产生实际影响，不具有可诉性，依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第八项之规定，裁定驳回郝秀新的起诉。郝秀新上诉称：审批表是对土地承包合同进行审查的行政行为，有特定的程序和规范，是实质性的行政行为，土地承包经营权证仅是物权证明，审批表是土地承包经营权证的基础，没有审批表不产生土地承包经营权证；原审法院认定审批表属程序性行为是错误的，请求二审法院撤销原审裁定，支持上诉人的上诉请求。榆次区政府在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1.山西省晋中市榆次区修文镇西郝村经济联合社与苏圹签订的《土地承包合同》（合同编号西字第41号）；2.苏圹的《集体土地农业用地承包（拍卖）使用权审批表》。山西省晋中市××区民委员会在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1. 2016年6月1日村委会出具的书面证明；其余证据同榆次区政府证据1、2。郝秀新在法定举证期间向原审法院提交的证据有：1.郝秀新的农业用地承包经营权证；其余证据同榆次区政府证据1、2。在一审时各方对上述证据的真实性未提出异议，本院予以确认。

　　本院根据上述有效证据认定如下事实：1984年，山西省晋中市××区民郝秀新的父亲郝礼元（2014年去世）承包本村集体土地5.68亩，承包期至1999年12月31日；九十年代中后期西郝村实施农村土地二轮延包，在原榆次市人民政府最终审批的本村村民苏圹的审批表中将郝礼元的部分承包地登记在苏圹名下，苏圹至今未领到有上述审批内容的集体土地承包经营权证；2016年9月2日，郝秀新不服原榆次市人民政府为苏圹作出的审批表，向法院提起行政诉讼。本院认为，本案争议焦点是被诉行政行为是否对上诉人的权利义务产生实际影响，是否属于人民法院行政诉讼受案范围。行政行为对当事人的权利义务是否产生实际影响，是该行政行为是否可诉的核心标准，而判断一个行政行为是否对当事人的权利义务产生不利影响，不能简单地看该行政行为是否已经达到终了阶段。终了阶段的行政行为当然会对当事人的权利义务产生实际影响，属于行政诉讼的受案范围。但是，未达到终了阶段的过程性、阶段性行政行为，也可能对当事人的人身、财产等合法权益产生实际影响，此类行政行为一旦对外发生法律效力，当然属于行政诉讼受案范围。本案中，被诉的审批表是颁发土地承包经营权证的前置行政行为，本来是一个内部的、过程性的行政行为，但审批表作出后，被上诉人并没有给苏圹送达土地承包经营权证，审批表事实上成为苏圹享有争议土地的权属凭证，已经对外发生了法律效力，属于可诉的行政行为。原裁定以被诉行政为属于过程性、阶段性的行为，对外不产生实际影响，不具有可诉性为由裁定驳回上诉人的起诉，认定事实不清，适用法律错误，依法应予以纠正。上诉人认为审批表对其合法权益产生实际影响，属于可诉行政行为的主张能够成立，但其将《中华人民共和国物权法》作为法律依据不当，本院对此予以说明。原审法院审理中，应当追加利害关系人苏圹参加本案诉讼。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：一、撤销山西省吕梁市中级人民法院（2016）晋11行初111号行政裁定；二、本案指令山西省吕梁市中级人民法院继续审理。本裁定为终审裁定。

　　审  判  长         魏佩

　　芬审  判  员         郑   宏

　　审  判  员         魏晓俊

　　二〇一七年六月二十二日

　　书  记  员          武  蕾

　　来源：行政涉法研究