闲置土地收回中抵押权冲突的处置规则

　　作者：法学阿甘

　　来源：法学阿甘

　　对于已设定抵押权、被司法查封的闲置国有土地处置，抵押权能否阻却行政机关无偿收回土地使用权，理论界与行政执法、司法实践均存在重大分歧。分歧根源在于割裂公私法体系，未能立足公有制顶层制度统筹实体权利顺位、厘清程序边界。本文立足于土地公有制底层法理确立价值基准，厘清民事执行与行政处置的程序边界，细化处置规则，力求实现国有土地公共利益保护与担保物权保障的有机平衡。

　　一、公有制框架下国有土地处置的法理基准

　　我国土地产权制度根基是宪法确立的土地社会主义公有制，城市土地所有权专属国家全民所有，同时法律明确要求所有土地使用主体均须合理利用土地。基于上述宪法基础，国有建设用地使用权源于国家土地所有权，是受到法律严格限定的限制性用益物权，与私有不动产完整所有权存在根本性差异。因此，在闲置土地收回与土地抵押权权利冲突时，不宜直接适用纯粹私法层面的单一物权规则，应当立足土地公有制制度框架，恪守公共利益优先、兼顾公私法益平衡的处置基本原则。

　　（一）宪法公有制是国有土地处置的根本制度依据

　　《宪法》第六条确立社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，第十条则明确规定“城市的土地属于国家所有”，这一规定不仅是财产权归属的确认，更是国家主权意志在土地资源领域的具体化，具有不可让渡的公共属性。因此，国家对国有土地的占有、使用、收益和处分，必须始终服务于全民福祉。

　　在公有制框架下，国有土地承载着全民的自然资源权益和公共投资价值，其开发必须符合社会整体利益的最大化。长期闲置的土地，不仅直接导致稀缺资源的物理空耗，更造成基础设施配套投入的沉没、潜在财政收入的流失等系列不良后果。若对闲置土地不予规制，事实上就会产生私人主体可以无偿或低成本占用公共资源并排除社会使用的后果。国家对国有土地实行有效监管，对闲置土地无偿收回，是履行宪法赋予的职责，也是恢复土地全民属性、消除资源错配的必要矫正手段，切实防止公共资源被异化为少数主体谋取私利的工具。因此，闲置土地收回、用途管制、抵押权限制等处置措施，其正当性根源均在于宪法对土地公有制的刚性约束。

　　（二）国有建设用地三重属性决定的处置准则

　　国有建设用地兼具公共治理属性、市场要素属性、契约属性。三重属性共同划定闲置土地收回与抵押权冲突处置的价值基准，即公共利益优先、公私法益平衡的核心处置准则。

　　1.三重属性的内在逻辑关系

　　公共治理属性、市场要素属性与契约属性统一于国有建设用地使用权制度体系之内，形成相互制衡、协同适配的有机整体。

　　其一，公共治理属性是制度根基，决定土地利用与监管的公共利益底线，所有市场流转行为与契约行使行为均不得突破土地集约利用的公共秩序要求；其二，市场要素属性是价值实现路径，在坚守公共治理底线的前提下，通过使用权市场化流通实现土地资源优化配置与财产价值释放，同时约束行政机关不得过度干预正常市场交易与担保秩序；其三，契约属性是规制纽带，以合同约定与法律强制规定双重维度划定使用权行使边界，既落实公共治理的监管要求，又为市场要素的有序流转提供稳定的规则预期。

　　2.基于三重属性确立的处置准则

　　第一，坚守公共利益优先的公法底线。基于土地公共治理属性，闲置土地无偿收回是国家土地终极所有权衍生的法定监管权能，旨在矫正土地闲置浪费、维护国土空间利用秩序、实现土地资源公共价值最大化，其制度位阶优先于普通民事担保物权与合同债权。在冲突处置中，应当优先落实闲置土地治理目标，对查封前已因使用权人自身原因闲置满两年的土地，行政机关依法享有查封期间无偿收回的公法权力，不得以司法保全、抵押担保等私权事由阻却公共土地治理职能的实现。

　　第二，贯彻公私法益平衡的适配原则。基于市场要素属性与契约属性，行政公权力的行使应当保持谦抑适度。在依法作出无偿收回决定、维护公共利益的同时，应当充分尊重合法设立的抵押权效力，通过完善事前沟通、书面告知、异议申辩、文书抄送等程序机制，保障抵押权人的程序知情权与救济途径，最大限度兼顾市场担保交易秩序与债权人合法财产权益，实现公法土地治理目标与私法财产权益保护的有机统一。

　　（三）纯私法视角的根本缺陷

　　实务中，部分观点援引《民法典》物权编抵押追及效力、物上代位规则，主张抵押权优先，该单一私法裁判思路存在根本性法理缺陷，核心症结在于割裂国有土地公有制的制度根基，无视闲置土地处置场景下公私法交织的复合法律关系。

　　1、国有土地出让协议属于公私复合行政协议，包含私法无法调整的行政监管法律关系

　　依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号）第二条，矿业权等国有自然资源使用权出让协议属于法定行政协议。因此，国有土地出让法律关系同时承载两层权利义务：一是公法层面的行政监管关系。行政机关作为国家土地所有权代表，基于土地公共资源管理职权，与土地使用权人形成监管与被监管的公法关系。此层关系属于行政法调整范畴，核心是落实土地公有制、管控土地闲置、统筹城乡规划与公共用地供给。二是私法层面的民事对价关系。合同双方按照平等、有偿原则约定土地出让金支付、土地使用权流转等财产性内容，此部分市场化财产交易规则可参照民法典合同、物权规范调整。

　　2、土地使用权人与抵押权人之间的抵押关系仅为单一民事法律关系

　　土地使用权人以自身用益物权设立抵押，金融机构等债权人经不动产登记取得抵押权，双方权利义务、担保效力、优先受偿规则均由《民法典》规范调整，属于平等民事主体间的财产担保法律关系。

　　综上，闲置土地收回与抵押权冲突纠纷同时交织行政监管公法关系与抵押担保私法关系，仅依靠纯私法物权规则开展裁判与处置，无法容纳国有土地出让协议的复合属性，不能规制土地开发利用的法定监管义务，存在天然、无法弥补的法理缺陷。

　　二、抵押权不能对抗无偿收回的法理证成

　　在土地使用权人自身过错导致闲置、符合法定无偿收回条件时，基于国家土地所有权的上位公法约束、从权利承继主权利固有瑕疵的物权规则以及维护土地公有制公共利益的多重法理依据，行政机关的闲置土地无偿收回权效力优先于土地抵押权。

　　（一）从上位权源层级看

　　国家土地所有权是国有建设用地使用权的唯一权源，国家对国有土地享有终极管控、处分与收回的核心权能。依据《民法典》第三百四十四条之规定，建设用地使用权是从国家土地所有权中派生的限制性、次级用益物权，是我国土地公有制“所有权与使用权两权分离”的制度产物。国家出让建设用地使用权，并非让渡完整、无拘束的绝对土地权利，而是在保留终极所有权、规划管控、用途管制等上位公法权能的基础上，有限授予市场主体土地利用权益。该使用权自设立之初即附带依法动工开发、集约合理利用的法定强制义务，属于承载公法治理负担的受限型物权，全程受制于国家所有权的上位监管约束。

　　据此，行政机关依法无偿收回闲置土地、规制抵押权与土地收回的权利冲突，并非否定抵押权的民事合法效力，而是回归土地权利的本源层级逻辑。一切国有土地使用权的市场化利用、抵押融资行为，均天然处于国家土地所有权的公法管控框架之内，抵押权人在设立担保物权时，应当预见并容忍土地使用权自带的法定开发义务与闲置处置风险，不得以私法担保权对抗上位国家所有权的公共治理权能，更不能以私权架空土地公共管理秩序与土地公有制的制度内核。

　　（二）从物权权利顺位看

　　从民事物权顺位与主从权利规则来看，土地抵押权属于依托建设用地使用权设立的后置从权利，其权利效力、存续范围、行使边界完全依附于作为主权利的建设用地使用权，不得超越主权利的合法存续范畴。依据“后手权利不得优于前手权利”的民法基本法理，抵押权人系继受取得土地担保权益，在设立抵押权的同时，必须一体承继主权利所附带的全部法定义务、权利限制与潜在法律风险，无法脱离建设用地使用权的固有法律负担独立行使担保权利。

　　建设用地使用权的合法存续，以权利人全面履行法定开发义务为前提。当使用权人因自身原因长期怠于开发、构成法定闲置条件时，作为主权利的建设用地使用权已因权利人违法失范触发法定终止、无偿收回事由，权利本身存在根本性效力瑕疵。在此基础上设立的土地抵押权，其效力必须受制于主权利的存续状态与法定约束。因此，抵押权人应当自行承受主权利因闲置被无偿收回的法律后果，无权突破土地公法监管规则主张优先受偿。区别于无公法开发义务约束的私有不动产所有权，国有建设用地使用权始终绑定公有制下的公共治理义务，二者物权适用规则不能等同，这也决定了国有土地抵押权的风险负担规则具有特殊性。

　　（三）从制度价值维度看

　　我国《土地管理法》《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》等法律法规，构建了完整的闲置土地规制与惩戒体系，其核心立法目的在于遏制土地闲置浪费、打击恶意囤地套利行为，守住国有土地资源集约节约利用的公共制度底线，维护土地公有制下的公共资源利益。

　　若司法与处置实践认可抵押权可对抗行政无偿收回行为，将直接形成法定制度的规避漏洞。市场主体可通过“拿地不开发、抵押套融资”的方式，长期占用稀缺国有土地资源；即便土地闲置满两年、符合法定收回条件，亦可凭借抵押权阻碍行政监管处置，最终致使闲置土地惩戒规则失效、土地集约利用制度落空，彻底背离土地管理立法初衷。

　　民事抵押权制度的核心价值虽在于保障市场交易安全、维护商事担保信用，但民事权利的行使并非毫无边界，不得违反法律强制性规定，更不得损害社会公共利益、架空公法管理制度。在权利冲突场景中，当抵押权的行使将直接阻却闲置土地治理、突破土地监管刚性规则时，应当依法限缩其对抗效力，优先落地土地公法管控体系，以公共资源利益为本位，实现私法财产权益与公法管理制度的有序平衡。

　　三、司法查封与行政处置的衔接规则

　　国有土地上抵押权不得对抗闲置土地无偿收回，此系处理二者冲突的基本前提。据此，实体权利顺位与程序协调规则不得混淆。民事查封、执行仅产生程序上的协调或中止义务，并不创设阻却行政无偿收回的实体特权；在实体层面，国家土地收回职权始终居于优先地位。

　　（一）司法查封不消灭土地闲置违法状态

　　司法查封系人民法院基于金融机构等民事债权人的诉讼申请采取的民事程序性财产保全措施，仅为限制抵押人、土地使用权人擅自转让、处分案涉土地使用权。该措施仅调整平等民事主体间的财产流转关系，约束对象是当事人的民事处分权，既不改变宗地长期闲置的客观事实，亦不能消除土地闲置对应的行政违法状态。

　　即便土地处于司法查封状态，若查封前已形成土地闲置事实，该违法状态持续存续；国家基于土地所有权、土地用途管制享有的闲置土地认定、监管、收回职权，不因司法查封行为而限缩或消灭。二者分属司法民事执行权与自然资源行政管理权，权力运行边界相互独立、互不替代。行政机关依据《土地管理法》《闲置土地处置办法》启动闲置土地调查、认定与处置，系履行土地节约集约利用法定监管职责，处置程序启动不以民事查封解除为前置条件。

　　（二）程序协调规则

　　为严格履行闲置土地监管与行政处罚法定职责，理顺行政无偿收回程序与民事执行程序衔接边界，在法律框架内平衡土地集约利用公共利益与抵押权人债权安全，最大限度降低抵押债权贬损风险、释放土地资产市场价值，可以依托书面告知、跨部门会商、分类协商中止等柔性联动机制搭建全流程抵押权人权益保障体系，协同兼顾私人利益。

　　1.健全信息共享和会商协同机制

　　依据《闲置土地处置办法》第十三条、第十四条第二款规定，宗地设有抵押权的，自然资源主管部门拟订闲置处置方案、作出征缴闲置费或无偿收回决定时，应当书面通知、抄送抵押权人；最高人民法院、自然资源部《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》（法〔2024〕33号）（以下简称“法〔2024〕33号文”）亦明确要求法院与自然资源主管部门建立常态化信息共享、会商协调工作机制。

　　一方面，落实抵押权人程序告知义务。自然资源主管部门开展闲置调查、拟定处置方案、拟作出无偿收回决定各环节，均应向案涉土地抵押权人送达书面告知文书，载明闲置事实认定、拟处置措施、陈述申辩及异议反馈渠道；同步将处置文书抄送查封执行法院，通过全流程信息公开，避免抵押权人因信息不对称遭受债权损失。需要指出的是，该告知并非要求征得抵押权人同意。在（2024）最高法行申4841号案中，人民法院明确指出：“该‘应当书面通知相关抵押权人’‘同时抄送相关土地抵押权人’规定的意旨，意在保护抵押权人程序参与权利，而非明确规定非经相关抵押权人同意不得无偿收回。”

　　另一方面，落实收回事前会商协调。现行法律法规未将法院前置协商设为法定前置程序，但为统筹土地公共管理利益与债权人私权保护，行政机关拟对查封土地作出无偿收回决定前，应当主动对接查封执行法院，推动土地解封盘活，最大限度避免担保债权彻底灭失，实现公私法益平衡。

　　2.以查封前闲置事实为基准，分类规范闲置处置衔接流程

　　处置涉司法查封闲置土地，核心区分查封前已达标无偿收回、查封前未达标无偿收回两类情形差异化处理：查封前已形成闲置、满足法定无偿收回条件的，行政机关应当依法推进无偿收回全流程，不得适用协商中止；查封前未达到无偿收回标准的，可践行善意监管理念，通过法院与自然资源部门会商，视情阶段性中止闲置处置程序，兼顾抵押权人优先受偿权益。

　　（1）法院短期内拟启动司法拍卖、变卖宗地

　　对于查封前未满足无偿收回条件的地块，自然资源主管部门与执行法院实行一案一会商，双方达成一致后可阶段性中止闲置处置流程，交由法院组织司法拍卖变现土地。

　　针对被执行人为公民或者其他组织的参与分配程序，依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第五百零八条，拍卖所得款项先行扣除司法评估拍卖费用、过户交易税费等执行费用范畴内的处置成本；依据《中华人民共和国城市房地产管理法》第五十一条，拍卖已设立抵押的划拨土地房地产，应当优先从拍卖价款中扣缴相应土地出让金，余款方可由抵押权人优先受偿；在地方监管规范明确闲置费为不动产过户前置要件的情形下，土地闲置费可一并优先扣除。依据《中华人民共和国税收征收管理法》第四十五条第一款，对于被执行人历史欠缴税款，若欠税事实形成于抵押登记之前，税款优先于抵押权清偿；完成前述各项款项扣除后，剩余价款由抵押权人依法优先受偿。该做法依托市场流转盘活存量土地，在程序缓冲期内保障抵押权人合法权益，兼顾土地集约利用公共目标，实现公私利益阶段性平衡。

　　（2）查封期间闲置周期认定与动工开发配套规则

　　依据法〔2024〕33号文第二条、第四条，闲置时间计算与善意执行规则如下：

　　一是司法查封系司法机关限制土地处分的保全措施，非土地使用权人怠于开发过错导致，查封期间不计入闲置土地计算周期。二是坚持善意文明执行，在保障查封财产价值不贬损、不阻碍民事执行、不损害各方主体权益前提下，土地使用权人可申请法院准许动工开发，减少土地闲置。三是法院书面准许动工后，使用权人无正当理由拒不动工的，该段查封期间计入闲置周期。

　　（3）长期无实质司法处置计划、土地持续搁置

　　宗地查封前未达标无偿收回，但法院长期未制定拍卖方案、无推动动工或土地变现实质举措，地块持续搁置并产生新增闲置风险的，自然资源主管部门应当与执行法院会商、充分听取抵押权人意见后，依法决定是否恢复闲置土地认定、处置流程。必须明确的是，民事执行权无权干预行政监管法定职责，也不得因查封变相增加闲置风险。

　　（三）行政收回完成后的民事债权实现路径

　　行政机关依法无偿收回闲置土地并注销原建设用地使用权登记后，原土地使用权归于消灭，附着于土地之上的抵押权同步灭失，案涉土地后续是否重新挂牌出让，均不改变担保物权消灭的法律后果。《民法典》第三百九十条物上代位规则不适用于土地二次出让价款，不存在以再出让出让金清偿抵押债权的法定途径。抵押权灭失后，担保物权人依据《民法典》第四百零八条规定，有权要求抵押人补充提供价值相当的担保以保障债权实现。

　　四、实务中抵押权处置的相关问题

　　（一）无偿收回的适用前提

　　《城市房地产管理法》第二十六条明确，因不可抗力、政府及职能部门行为、动工开发必备前期工作导致动工开发迟延的，不适用无偿收回国有土地使用权规定。同时，《闲置土地处置办法》第八条、第十二条、第十三条就政府及其职能部门行为影响动工的情形予以细化，并明确协商处置措施。对于政府规划调整、征地拆迁未办结、配套基础设施缺位等行政因素形成的闲置土地，使用权人并无怠于开发的违法过错，不具备无偿收回这一行政处罚的惩戒适用基础，可选择延长动工期限、置换土地、协议有偿收回等核心处置路径，不得适用无偿收回程序，故而不存在抵押权与行政无偿收回职权相互对抗的法律场景。

　　（二）局部地块存在政府闲置事由的宗地处置规则

　　对于权属统一登记、尚未分割办证的完整宗地，即便局部地块受政府规划调整限制而暂不具备开发条件，只要宗地其余区域可单独实施动工建设，且行政主管部门已配套提供用地置换、地块分割、规划指标优化等法定救济渠道，土地使用权人不得以局部地块存在政府成因进行抗辩，长期搁置可开发地块建设；若因此造成整宗土地闲置满二年且过错完全归责于使用权人，行政机关依法有权作出无偿收回土地使用权的行政处罚。在（2020）最高法行申5842号案件中，人民法院认为：“鑫合公司被占用的部分土地权益的救济和保障已经有了明确的法律渠道，不能成为其一直不报建开发的理由，鑫合公司即应对可开发部分尽快动工开发……因此造成土地闲置满两年，不能认为属于政府原因造成。”

　　与之形成区分的例外情形是，若宗地绝大部分范围因政府控规调整被划定为市政道路、绿地等公共用地，仅剩余零星地块，客观上无法独立完成规划审批与开发建设的，行政机关不宜直接作出整体无偿收回决定，而应全面甄别闲置成因，通过延长动工期限、土地置换、协议有偿收回等柔性方式分类处置。

　　（三）闲置土地的期限认定

　　闲置土地的期限认定，是判定闲置状态、征缴土地闲置费乃至无偿收回土地使用权的核心事实依据。

　　1.起点认定。依据《闲置土地处置办法》第二条、第二十二条，原则上以出让合同或划拨决定书约定的动工日期为准，逾期满一年未动工，或已动工但开发面积、投资额未达法定标准且中止建设满一年的，闲置期限起算。未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期；实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。

　　2.可扣除期间。对于期间扣除，采客观归责标准，仅法定阻却事由对应的期间不计闲置期。根据《闲置土地处置办法》第八条，可扣除事由分为两类：一是土地交付瑕疵、规划政策调整、信访处置、军事与文物管控等政府及有关部门行为导致无法动工；二是自然灾害等不可抗力导致无法动工的；经自然资源主管部门审核属实的，对应障碍存续期间不计入闲置累计周期。企业资金短缺、经营不善、市场波动等自身原因，或者当事人以疫情等客观情形主张扣减，但该情形客观上未阻碍项目动工的，均不予扣除。另外，前已述及，人民法院查封期间不作为动工违约期，不计入闲置土地计算时间。

　　3.查封状态下的接续计算。《关于加强闲置土地司法查封和处置工作衔接的意见》法〔2024〕33号第二条、第三条、第四条，司法查封不阻断查封前已形成的闲置时长，查封前的期间持续累计；若法院书面准许复工，使用权人无正当理由拒不开发的，查封期间计入闲置总时长。

　　4.重新计算规则。期限重置须具备法定形式要件：依《闲置土地处置办法》第十二条，经签订书面补充协议延长动工期、调整规划、置换土地或交由政府临时使用的，此前累计时长清零，自新约定的动工日期重新起算；仅口头协商或无自然资源主管部门审批文件的，不产生期限重置效力。依33号文第三条规定的精神，司法拍卖、以物抵债等导致土地使用权权属变更的，自新权利人取得权属之日重新计算，原权利人闲置记录不随地块转移；权属未变更的，解封后续算此前期间。此外，使用权人完成法定标准的实质性施工，即终止本次闲置认定。

　　综上，闲置土地无偿收回与抵押权纠纷处置，核心是在我国土地公有制制度框架下统筹平衡土地公共利益与担保物权市场私益。该权利冲突有赖于各方主体规范履职、前置防控协同化解：土地使用权人负有按期动工开发的法定义务，遇客观障碍应依规及时申请调整开发时限；银行等抵押权人办抵押登记时，应当全面核查宗地闲置处置风险，对存在无偿收回隐患的宗地审慎设定担保，同步配套多元增信、常态化现场核查机制，不得以抵押权对抗行政机关土地监管法定职权。自然资源主管部门应压实日常巡查监管职责，准确甄别闲置形成缘由，区分企业自身过错与客观外力因素审慎适用无偿收回程序。通过事前风险防控、多方协同共治，统筹实现土地集约利用公共目标与担保债权民事权益的有序平衡，彰显公有制底色下有为政府与有效市场协同治理的法治逻辑。

　　来源：行政法实务