《土地管理法实施条例》第二十五条：

　　征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

　　在上述条规定中分别出现了征收土地方案、征地补偿安置方案、补偿标准。为此，需要将征收土地方案、征地补偿安置方案和补偿标准的概念及相互之间的关系厘清。

　　征收土地方案与征地补偿安置方案的关系

　　土地管理法第五章规定了建设用地的取得方式，建设用地的土地来源既可以是国有土地，也可以来源于农用地转为建设用地。涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。根据用地性质和建设项目占用土地不同，农用地转为建设用地的批准权限分别由国务院和省、自治区、直辖市人民政府行使批准权。土地管理法第四十六条和第四十八条规定了“两公告”即征地批准后，由县级以上人民政府征地公告、征地补偿安置方案公告。土地管理法实施条例第五章建设用地一章进一步细化了市、县人民政府报批征地时，需要提交的材料之一就是征收土地方案，征收土地方案经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府组织实施。

　　征收土地方案的具体内容是如何规定的？

　　根据原国土资源部《建设用地审查报批管理办法》第十一条第三款细化了征收土地方案的具体内容，征收土地方案，应当包括征收土地的范围、种类、面积、权属，土地补偿费和安置补助标准，需要安置人员的安置途径等。

　　第十五条第一款规定了有批准权的人民政府对征收土地方案的审查标准，即（一）被征收土地界址、地类，面积清楚、权属无争议；（二）被征收土地的补偿标准符合法律、法规规定；（三）被征收土地上需要安置人员的安置途径切实可行。

　　征收土地方案经土地批准权的人民政府批准后，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征收土地方案，会同有关部门拟定征地补偿、安置方案。对拟定的征地补偿、安置方案进行公告，征求意见。征地补偿、安置方案报市县人民政府批准后，由土地主管部门组织实施。

　　对征地补偿、安置方案的公告程序，适用原国土资源部《征收土地公告办法》规定的程序。

　　该公告办法第八条—第十一条规定了征地补偿安置方案的公告程序，如第八条规定：“征地补偿安置方案公告应当包括下列内容：

　　（一）本集体经济组织被征收土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；

　　（二）土地补偿费的标准、数额、支付对象和支付方式；

　　（三）安置补助费的标准、数额、支付对象和支付方式；

　　（四）地上附着物和青苗的补偿标准和支付方式；

　　（五）农业人员的具体安置途径；

　　（六）其他有关征地补偿、安置的具体措施。

　　第十条第二款规定：“有关市、县人民政府土地行政主管部门将征地补偿、安置方案报市、县人民政府审批时，应当附具被征收地农村集体经济组织、农村村民或者其他权利人的意见及采纳情况.....征地补偿、安置方案经批准后，由有关市、县人民政府土地主管部门组织实施”。

　　根据以上土地管理法及实施条例、原国土资源部的部门规章对征地补偿安置规定的梳理，不难看出，征收土地方案具有土地批准权的人民政府作出批准土地征收的审查内容之一，经批准的征收土地方案在行政法上属于行政机关内部批准行为，不具有对外效力，属于内部行政行为。

　　征收土地方案要对外发生法律效力，需要当地土地行政主管部门根据实际征地和被征收人实际情况，将征收土地方案转换为征地补偿、安置方案，由被征收土地所在地的市、县人民政府批准。

　　可见，对被征收人产生法律效力的是经市、县级人民政府批准的征地补偿、安置方案。可以得出结论：征收土地方案是具有征地批准权的人民政府作出的内部行政行为；征地补偿、安置方案是被征收土地所在地的市、县人民政府经批准生效的行政行为，直接对被征收人产生法律效力。作为被征收人如果对征收补偿结果不服，其权利救济途径应当是对征地补偿、安置方案请求复议或者裁决，而不能对征收土地方案请求复议或者司法审查。

　　征地补偿标准与征收土地方案、征地补偿安置方案的关系

　　土地管理法实施条例第二十五条规定的补偿标准争议，到底该如何理解？根据土地管理法实施条例的上下文解释，结合土地管理法第四十七条规定的土地征收补偿标准，可以理解此处的“补偿标准”应该指的是土地补偿标准和房屋及地上附着物的补偿标准。土地补偿标准的概括性规定在土地管理法第四十七条，该条规定了征地补偿原则是按照被征收土地的原用途补偿。分为耕地补偿和非耕地补偿。

　　耕地补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。

　　耕地补偿费的计算标准：该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。

　　耕地安置补助费的计算标准：

　　先确定需要安置的农业人口数；

　　再按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算（即核定被征收人的征收耕地数量）；

　　再按照该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍计算安置补助费。

　　对于非耕地的土地补偿费标准和安置补助费标准，由省、自治区、直辖市参照耕地标准执行。

　　无论是耕地还是非耕地的地上附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。该条第六款和第七款对补偿过低的，不能保证农民原有生活水平不降低的要求，赋予了省、自治区、直辖市人民政府仅对安置补助费具有调节权；国务院根据社会、经济发展水平，对土地补偿费和安置补助费有调节权。

　　土地管理法对土地补偿确立的补偿标准是被征收土地的年产值标准。但是如何确定年产值，无论是土地管理法还是土地管理法实施条例均没有明确规定，不便于具体实践操作。

　　原国土资源部为了贯彻《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，就完善征地补偿安置制度，于2004年11月3日下发《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发〔2004〕238号）[4]，该意见从四个方面提出指导意见，主要涉及的是关于征地补偿标准、关于被征地农民安置途径、关于征地工作程序和征地监管。

　　与本文有关的主要是征地补偿标准问题，在征地补偿标准中，细化了统一年产值标准的制订、统一年产值倍数的确定、征地区片综合地价的制订、土地补偿费的分配。制订征地统一年产值标准和区片综合地价目的是为征地补偿提供依据，直接为征地服务。

　　[5]全省统一年产值标准由省级国土资源部门会同有关部门制定省域内各县（区）耕地的最低统一年产值标准，由省政府批准后公布。征地统一年产值标准是在一定区域内（以市、县行政区域为主），综合考虑被征收农用地类型、质量、等级、农民对土地的投入以及农产品价格等因素，以前三年主要农产品平均产量、价格为主要依据测算的综合收益值。

　　统一年产值标准是计算征地补偿费用的主要依据。征地片区综合地价（也称征地片区价），是指在城镇行政区土地利用总体规划确定的建设用地范围内，依据地类、产值，土地区位、农用地等级、人均耕地数量、土地供求关系、当地经济发展水平和城镇居民最低生活保障水平等因素，划分片区并测算的征地综合补偿标准，原则上不含地上附着物和青苗补偿费。[6]为指导各地制订征地统一年产值标准和片区综合地价，原国土资源部下发《征地统一年产值标准测算指导性意见》和《征地片区综合地价测算指导性意见》，供各地参照执行。

　　征地补偿标准涉及的两个参数统一年产值标准和征地片区综合地价，原国土资源部均提出了指导性意见。征地补偿标准的制订权是省国土资源部门制定，省政府公布实施。

　　征地补偿标准一旦确定，同一时间段内、同一行政区划内、实行相同的征地补偿标准。“征地补偿标准原则上应2-3年更新一次，以适应当地经济社会发展水平。”

　　可见，征地补偿标准也分层级性，先有省土地主管部门制定全省征地补偿标准，以省政府名义公布；然后由市、县人民政府根据全省征地补偿标准，制定全市、县征地补偿标准。地上附着物和青苗补偿费的补偿标准，按照规定是省级人民政府制定。

　　标准确定与国有土地上房屋征收补偿的评估标准截然相反，它并不是按照房屋及地上附着物的评估确定补偿价格，一般根据房屋结构确定等级如框架结构、砖混结构、砖木结构等确定补偿标准、地上附着物和构筑物的补偿按照重置价格确定补偿标准，征收人与被征收人没有商量的余地。通过补偿安置方案的形式予以公示，作为补偿依据。

　　征地补偿标准就其性质而言，是在一定时期内对不特定的征收对象反复适用的补偿标准，应属抽象行政行为。要将征地补偿标准转换为某一区域或者某一片区的征收补偿标准，就要依托土地管理部门制定的征地补偿安置方案，转换为征地补偿安置方案的主要内容，具有针对性和可操作性。

　　征地补偿安置方案的补偿标准依据就是省政府公布的全省征地补偿标准和本市、县政府公布的具体补偿标准。同理，市、县人民政府征地时，向上级政府提交的材料之一征收土地方案，其制定的依据也是省政府公布的全省征地补偿标准。

　　为此，征地补偿标准是制定征地补偿安置方案的依据，也是制定征收土地方案的依据。它们是“皮与毛的关系”，征地补偿安置方案的实质内容就是确定征收区域内的征收补偿标准。

　　对土地补偿标准不服的救济途径

　　“标准与法律均为规范性文件，具有规范性，二者在制定主体、制定程序以及实施和监督检查等方面存在明显的区别，应属于不同性质的规范系统”[7]在集体土地征收中，土地管理法及其实施条例只是概括性的规定了土地补偿标准，而且补偿标准制定主体、制定程序凸显为多层次性、多级别性，导致补偿结果的差异性很大，成为引起征收矛盾的导火索之一。

　　就土地补偿标准来说，制定主体分为省级政府土地主管部门制定，省级政府公布，在全省范围内参照执行；市、县政府土地主管部门制定，市、县政府公布，在市、县范围内参照执行。

　　土地补偿标准具有规范性文件的特性，本身不是一个独立的行政行为，但是它又直接关系到被征收人的切身利益，被征收人对补偿结果不服实质就是对补偿标准不服，根据土地管理法实施条例第二十五条第三款赋予的救济途径，还是要通过行政机关内部监督救济，并不能直接提起行政诉讼，寻求司法救济。

　　2011年9月5日最高人民法院司法解释《关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条规定[8]的是“土地补偿争议”先行行政裁决。

　　土地补偿争议包括两类争议：

　　一是对土地补偿安置方案确定的补偿安置标准的争议；

　　二是根据补偿安置方案作出具体的补偿安置行为发生的争议；

　　两类都属于土地补偿安置争议。

　　[9]对这两类争议同样主张的是行政裁决前置。为此，作为被征收人对补偿标准不服，寻求救济的途径非常单一。仅限于土地管理法实施条例第二十五条第三款的规定。

　　首先，该条规定的“补偿标准”应当仅限于市、县政府制定的针对征收区域内的具体补偿标准，而不包括省级征收补偿标准和市、县政府制定的全市、县征收补偿标准。上述也已论证过，这两个征收补偿标准的表现形式应当属于规范性文件，本身不具有直接的救济性。

　　其次，此处的“补偿标准”笔者认为，应当是依附于征地补偿，安置方案中公布的补偿标准。

　　第三，如果对征地补偿、安置方案中公布的补偿标准不服，就是先申请协调，协调不成的，再申请裁决。

　　第四，征收补偿标准依附于征地补偿、安置方案，同样对征地补偿、安置方案不服，也不能直接提起行政诉讼，应当执行相同的救济途径。

　　从对征收补偿标准不服的救济途径的立法分析，政府应当是想从行政机关内部监督的方式予以调整。因为从政府制定征收补偿标准的论证过程来看，本身就具有很大的自由裁量空间，补偿标准的制定完全是上级政府指导行为，如果进入司法审查，审查标准缺乏法律依据，无从判断合法性，只能属于合理行政的范畴。

　　[4] 本部分内容均参照原国土资源部国土资发〔2004〕238号、国土资厅发〔2006〕3号、国土资发〔2008〕135号文件。[5] 原国土资源部国土资发〔2005〕144号《关于开展制订征地统一年产值标准和征地片区综合地价工作的通知》[6] 同上。[7] 柳经纬：“评标准法律属性论——兼谈区分标准与法律的意义”，载《人大复印资料：宪法学、行政法学》2019年第3期，D411.月刊。[8] 《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十条：“土地权利人对土地管理部门组织实施过程中确定的土地补偿有异议，直接向人民法院提起诉讼的，人民法院不予受理，但应当告知土地权利人先申请行政机关裁决。”

　　本文内容节选自甘肃省法院行政庭作者：毛胜利 朵利民 　

      原标题：行政审判专栏 | 关于集体土地上征地补偿安置方案诉讼问题的思考——兼谈《土地管理法实施条例》第二十五条的理解与适用