最高法院第一巡回法庭会议纪要：行政行为内容正确只是缺少形式要件的属于程序违法

　　【会议日期】2018年6月22日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】龚斌、熊俊勇、刘艾涛

　　基本案情

　　1986年左右，陈某一家在“黑尚”园地开荒，种植小叶桉树。2005年9月20日，乐东县政府给陈某等人颁发《农村土地承包经营权证》，该证项下记载有一块“黑尚”园地，面积10亩;四至记载清晰，承包期限自1998年12月31日至2027年12月31日;经营权共有人为陈某、麦某、陈某甲、陈某乙、陈某丙、陈某丁六人。2015 年左右，因陈某等人砍伐林木、翻耕土地，准备重新种植其他农作物，与第六经济社相邻村民发生纠纷。第六经济社部分村民以经济社名义提起行政诉讼，请求撤销乐东县政府给陈某等人颁发的《农村土地承包经营权证》。海南省第二中级人民法院以超过2年法定起诉期限为由，裁定驳回起诉。第六经济社不服并提起上诉，海南省高级人民法院认为第六经济社村民代表起诉，原告主体资格不完善，裁定驳回上诉，维持原裁定，同时告知第六经济社村民，可以在完善原告主体资格后另行起诉。第六经济社村民完善原告资格手续后，提起本案行政诉讼，请求撤销乐东县政府给陈某等人颁发的《农村土地承包经营权证》上记载地名为“黑尚”园地的登记内容。

　　海南省第二中级人民法院(2017)琼97行初208号行政判决认为，第六经济社半数以上村民同意起诉，具有原告主体资格。陈某等人自1986年在“黑尚”园地开荒植树，未与村民发生纠纷，没有充分证据证明系全体村民在争议地上种植小叶桉树，乐东县政府依据《海南省农村土地承包经营权证登记表》的登记内容，综合陈某等人使用争议地的历史情况，给陈某等人颁发《农村土地承包经营权证》，土地来源清楚，颁证程序合法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回第六经济社的诉讼请求。第六经济社不服一审判决，提起上诉。

　　海南省高级人民法院(2017)琼行终1684号行政判决认为，陈某等人不能提供证据证明“黑尚”园地的承包经过第六经济社村民会议同意，亦未提交第一轮土地承包中承包“黑尚”园地的承包合同。乐东县政府给陈某等人颁发《农村土地承包经营权证》，事实不清、主要证据不足。"黑尚”园地承包不具备土地承包方案、土地承包合同等材料。海南省乐东黎族自治县农业行政主管部门对报送材料未尽到合理审查义务，亦未通知利国镇政府补正申请材料，径行颁发《农村土地承包经营权证》，行政程序违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第二款，第七十条第一项之规定，判决撤销一审判决，撤销乐东县政府给陈某等人颁发的《农村土地承包经营权证》上地名为“黑尚”园地的土地承包登记内容。陈某等人不服，申请再审。

　　最高人民法院(2018)最高法行再158号行政判决认为，在颁证行为程序轻微违法，但未对原审原告的合法权益产生实际影响的情形下，从有利于实现《中华人民共和国行政诉讼法》实质化解行政争议诉讼目的的角度考虑，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认该颁证行为违法，不撤销、保留该颁证行为的法律效力。本案一审判决驳回第六经济社的诉讼请求、二审判决撤销颁证行为，均违反《中华人民共和国行政诉讼法》有关法定判决方式适用条件的规定，依法应予改判。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项、第八十九条第一款第二项、第三款，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款之规定，判决:一、撤销海南省第二中级人民法院(2017)琼97行初208号行政判决和海南省高级人民法院(2017)琼行终1684号行政判决;二、确认乐东市(县)农地承包权(利国)第1210613号《农村土地承包经营权证》关于“黑尚”园地的登记内容登记行为违法，不撤销、保留效力。一、二审受理费共100元由海南省乐东黎族自治县人民政府承担。

　　?法律问题

　　申请颁发土地承包经营权证时，未提交土地承包合同，行政机关亦未对此进行认真审查即颁发土地承包经营权证，人民法院经审理后认定取得土地承包经营权证的当事人确实是合法的承包经营者，应当对办证行为的违法性进行定性以及裁判方式进行选择。

　　法官会议意见

　　行政行为实体内容正确，仅仅是缺少形式要件的，属于程序违法。在颁证案件中，土地承包经营权证的颁发行为，实质是对承包人已经实际取得土地承包经营权的民事权利的确认。所以，应当以实际取得土地承包经营权为颁证依据。申请办证时，未能提交土地承包合同等材料申报土地承包经营权证，行政机关亦未对此遗漏材料审查并要求补正，但能够证明颁证对象存在经营管理的事实，确实属于合法承包经营者的，系颁证行为程序轻微违法，人民法院应判决确认颁证行为违法，不撤销、保留该颁证行为的法律效力。

　　意见阐述

　　一、颁发土地承包经营权证实质条件的证据审查

　　根据《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第七条的规定，颁发土地承包经营权证应当遵循以下程序:土地承包合同生效后，发包方应在30个工作日内，将土地承包方案、承包方及承包土地的详细情况、地承包合同等材料一式两份报乡(镇)人民政府农村经营管理部门:乡(镇)人民政府农村经营管理部门对发包方报送的材料予以初审，材料符合规定的，及时登记造册，由乡(镇)人民政府向县级以上地方人民政府提出颁发农村土地承包经营权证的书面申请;县级以上地方人民政府农业行政主管部门对乡(镇)人民政府报送的申请材料予以审核，申诸材料符合规定的，编制农村土地承包经营权证登记簿，报同级人民政府颁发农村土地承包经营权证。

　　乐东县政府一审提交的证据并不能证明第六经济社申报陈某等人土地承包经营权证时，向利国镇政府提交了土地承包方案、土地承包合同等材料。利国镇政府和乐东县农业局亦未对此遗漏材料进行审查并要求其补正。认定该颁证行为程序违法没有问题。

　　二、程序轻微违法、未产生实际影响情况下的判决方式

　　承包人依法享有土地承包经营权，土地承包经营权证是对承包人依法享有的土地承包经营权民事权利的确认。本案中，陈某等人自1986年左右在“黑尚”园地上种植小叶桉树，至2015 年本案争议发生前，未发生任何纠纷，虽然未能提供一轮承包时办理的证件，但确实已经实际取得该片土地的合法承包经营权。2005年，乐东县政府给陈某等人颁发《农村土地承包经营权证》，确认其合法的土地承包经营权，认定事实清楚，主要证据充分，该颁证行为未侵犯第六经济社其他村民的合法权益，对原告权利不产生实际影响。

　　人民法院在审理行政案件的过程中，应当围绕被诉行政行为的合法性进行审理，并结合对当事人合法权益保护，实质化解行政争议，依法作出判决。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条规定，行政行为有下列情形之一的，人民法院判决确认违法，但不撤销行政行为:(一)行政行为依法应当撤销，但撤销会给国家利益、社会公共利益造成重大损害的;(二)行政行为程序轻微违法，但对原告权利不产生实际影响的。也就是说，从监督行政行为的角度，只要被诉行政行为存在违法，哪怕是轻微的程序违法且未对原告合法权益产生实际影响的，也应当依法判决确认被诉行政行为违法，但区别于撤销判决，因其系轻微违法，且对原告权利不产生实际影响，不撤销保留效力。

　　结合本案，被诉的颁证行为程序上确实存在违法，但是在该行政行为的效力问题上，仍要继续考察该行为的轻微违法，是否对行政相对人的合法权益产生了实际影响。在没有产生实际影响的情形下，从有利于实现行政诉讼法实质化解行政争议诉讼目的的角度考虑，人民法院应当依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第二项的规定，判决确认该颁证行为违法，不撤销、保留该颁证行为的法律效力。而不应简单以未作承包方案和后来填表调整为由，直接撤销已有生效裁定认定事实及经营事实的颁证。来源：行政涉法研究