非诉讼执行程序如何在行政协议纠纷中适用？

　　非诉行政执行是行政机关在行政协议纠纷中的一项重要救济手段。司法实践中，行政协议相对人不履行或者未按照约定履行协议义务，行政机关又不能以相对人作为被告提起行政诉讼的情形下，没有行政强制执行权的行政机关可选择向人民法院申请行政协议非诉执行。本文针对行政协议非诉执行程序的适用，从裁判规则、司法观点和法律规定出发，梳理相关知识点，供读者参阅。

　　法信 · 裁判规则

　　1.在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济——大英县永佳纸业有限公司诉四川省大英县人民政府不履行行政协议案【案例要旨】我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。来源：最高人民法院发布行政协议案件典型案例

　　2.行政机关申请强制执行相对人履行行政协议，既有事实根据又有法律依据的，法院应受理执行——某区政府征收管理局诉某厅、孙某某申请强制执行案【案例要旨】行政机关已经全面履行行政协议约定的义务，相对人经催告，在公告期满后仍不履行行政协议确定的义务，行政机关申请强制执行相对人履行行政协议，既有事实根据又有法律依据的，法院应予以受理执行。来源：毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年3月版。

　　3.行政协议诉讼中行政机关一般通过行使行政优益权或申请人民法院非诉执行的方式寻求救济——木垒哈萨克自治县人民政府与木垒县新青房地产开发有限责任公司未按约定履行行政协议案【案例要旨】行政诉讼的基本构造是行政相对人对行政机关的违法行为提起的诉讼，行政机关作为被告参加诉讼，行政协议诉讼中行政机关不能提出反诉，一般通过行使行政优益权或申请人民法院非诉执行的方式寻求救济。案号：（2017）新行终128号审理法院：新疆维吾尔自治区高级人民法院来源：中国裁判文书网

　　4.相对人逾期未履行行政协议，行政机关依法进行催告后其仍拒不履行，行政机关为使公共利益免受损失，可向人民法院申请强制执行——曹县住房和城乡建设局与马某某房屋征收补偿安置协议非诉执行案【案例要旨】行政协议是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定履行。相对人逾期未履行协议，行政机关已依法进行了催告，其仍拒不履行，行政机关为使公共利益免受损失，申请人民法院强制执行，应予支持。案号：（2018）鲁1721行审17号审理法院：山东省曹县人民法院来源：中国裁判文书网

　　法信 ·司法观点

　　一、关于行政协议案件的强制执行基于行政协议诉讼“民告官”的定位，根据《行政协议司法解释》第二十四条的规定，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据《行政诉讼法》和《行政强制法》的规定，向人民法院申请强制执行，经人民法院审查认为相关行为合法有效、内容明确且具有可执行性的，应当作出准予执行的裁定。一是行政机关作出履行协议决定作为执行名义。根据《行政强制法》和《行政诉讼法》的规定，行政机关必须作出行政决定之后，相对人既不履行又不提起复议或者诉讼的，行政机关可以将行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。如果行政协议未规定行政机关享有强制执行权，则行政相对人未按照协议履行，行政机关有权依据协议内容作出相应行政决定，并向人民法院申请执行该行政决定。二是行政机关作出处理决定作为执行名义。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关有权对不履行协议义务的相对人作出处理决定。根据《行政强制法》和《行政诉讼法》的规定，行政相对人未按照协议履行，行政机关依法作出行政决定后，可以向人民法院申请执行该行政决定，人民法院可以参照《行政强制法》的规定进行审查并决定是否执行。（摘自最高人民法院研究室编著：《司法文件选解读.2020年精选集》，人民法院出版社2021年版，第497页。）二、行政机关申请行政协议非诉执行的途径行政机关可以通过以下三条途径申请人民法院强制执行行政协议：一是双方在行政协议中已经明确约定强制执行条款的，相对方未按照约定履行义务，经行政机关催告后仍不履行的，行政机关可以根据约定作出行政决定，然后向人民法院申请强制执行该行政决定。人民法院经审查认为行政协议和行政决定合法有效，内容明确且具有可执行性的，应当作出准予执行的裁定，然后对相对方实施强制执行。不具备条件的，人民法院应当裁定不予受理。譬如，双方在拆迁补偿协议中约定，行政机关按约履行安置补偿等义务完毕后，由相对方自行拆除其房屋。这是执行约定，届时，相对方不自行拆除，法律或者行政法律又未赋予行政机关强制执行权的，行政机关催告相对方自行拆除后，相对方仍不履行拆除义务的，行政机关可以作出拆除决定，然后向人民法院申请强制执行。双方在拆迁补偿协议中，如果约定行政机关按约履行安置补偿等义务完毕后，由行政机关拆除相对方房屋的，该行政机关按照行政协议的约定具有强制拆除权，在此情况下，行政机关可以按约实施强制拆除，行政机关若不方便强制拆除的，作出拆除决定后，可以依法申请人民法院强制执行。二是行政协议没有约定强制执行条款，相对方未按照行政协议的约定履行义务的，经行政机关催告后，相对方仍不履行的，行政机关可以作出要求相对方履行行政协议的书面决定。这种书面决定是行政机关单方作出的行政行为。根据《行政诉讼法》第九十七条之规定，相对方收到书面决定后，在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。行政相对人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，复议机关决定或者人民法院判决维持行政机关的书面决定的，行政机关也可以向人民法院申请强制执行。三是行政机关可以依据有关法律、法规或规章的规定，根据具体情况和规定程序作出要求相对方履行义务的行政决定，相对方拒不履行的，行政机关以行政决定为依据申请法院强制执行。如，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。”第二十八条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。”这里的“征收决定”是单方行政行为，行政机关据此可以申请人民法院强制执行。（摘自毛毅坚著：《行政协议理论观点与实务指引》，人民法院出版社2020年版，第279-280页。）

　　三、行政协议非诉强制执行的申请程序非诉行政执行必须向人民法院提出申请，经过人民法院的合法性审查，才能使行政行为确定的权利义务关系进入执行程序，从而实现行政行为的目的。行政机关作为申请人需要注意以下几个问题：一是，这里的“行政机关”是广义上的行政机关，即既包括行政机关，也包括法律、法规、规章授权的组织。二是，行政机关申请强制执行的行政行为必须是人民法院具有强制执行权的行政行为。如果法律明确规定行政行为的强制执行由行政机关自行强制执行，则不得向人民法院强制执行。三是，行政机关申请强制执行的行政行为一般须是可诉的行政行为。如果申请的行政行为属于人民法院受案范围之外的行政行为，诸如内部行为、国家行为等，行政机关申请人民法院强制执行的，人民法院不予受理。但是，最终裁决的行政行为除外。四是，行政机关必须向人民法院提出申请执行书及作为执行根据的法律文书。申请执行书应当说明申请执行的理由和事实，写明据以执行的法律文书的年度、案号、申请执行的标的、对象，也可提供被执行人的经济情况。行政机关在申请时，还应当依法预交执行费用，执行完毕，执行费用由被执行人承担，并积极为人民法院提供一定的执行条件，积极协助人民法院执行。申请人申请执行非诉行政行为必须符合一定的条件，只有在符合法定条件的情况下，人民法院才予以受理，否则裁定不予受理。行政强制法第54条规定，行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达10日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。第55条规定，行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：（1）强制执行申请书；（2）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；（3）当事人的意见及行政机关催告情况；（4）申请强制执行标的情况；（5）法律、行政法规规定的其他材料。强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。第56条规定，人民法院接到行政机关强制执行的申请，应当在5日内受理。行政机关对人民法院不予受理的裁定有异议的，可以在15日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起15日内作出是否受理的裁定。申请人必须在法定的申请期限内提出申请，否则人民法院将不予受理。“法定的申请期限”主要是行政强制法的规定。行政强制法第53条规定的期限是期限届满之日3个月内。（摘自梁凤云著：《行政协议司法解释讲义》，人民法院出版社2020年版，第242-243页。）

　　法信 ·法律条文

　　1.《中华人民共和国行政诉讼法》（2017年修正）第九十七条　【非诉执行】公民、法人或者其他组织对行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。

　　2.《中华人民共和国行政强制法》第五十三条　当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

　　第五十四条　行政机关申请人民法院强制执行前，应当催告当事人履行义务。催告书送达十日后当事人仍未履行义务的，行政机关可以向所在地有管辖权的人民法院申请强制执行；执行对象是不动产的，向不动产所在地有管辖权的人民法院申请强制执行。

　　3.《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条　公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，公民、法人或者其他组织未按照约定履行义务，经催告后不履行，行政机关可以依法作出处理决定。公民、法人或者其他组织在收到该处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

　　来源：法信  行政法实务