认定“出嫁女”是否享有农村集体经济组织成员资格时，要注意避免出现“两头占”或者“两头空”的情况

　　【裁判要点】

　　三亚市人民政府制定的214号指导意见规定了三亚市“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的认定标准，同时规定离婚妇女等其他人员农村集体经济组织成员资格的认定，可以参照上述意见执行。214号指导意见第一条第（一）项规定，集体经济组织成员资格认定的基本依据为是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障，兼顾户籍及与该集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，在认定时要注意避免出现“两头占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成员资格）或者“两头空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。

　　【基本案情】

　　上诉人（原审原告）董兰香，女，1970年8月2日出生，黎族，现住三亚市。

　　委托代理人李盛华，海南追根律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）三亚市吉阳区人民政府，住所地三亚市吉阳区迎宾路483号。

　　法定代表人张华文，区长。

　　委托代理人高洁，海南惠海律师事务所律师。

　　委托代理人许小北，三亚市吉阳区司法局工作人员。

　　原审第三人三亚市吉阳区鹿回头社区居民委员会第三居民小组，住所地三亚市吉阳区鹿岭路鹿回头社区居委会。

　　负责人黎少荣，组长。

　　上诉人董兰香因其诉被上诉人三亚市吉阳区人民政府（以下简称吉阳区政府）及原审第三人三亚市吉阳区鹿回头社区居民委员会第三居民小组（以下简称鹿回头三组）农村集体经济组织成员资格认定一案，不服海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初54号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　2018年1月4日，吉阳区政府作出吉村资确〔2018〕3号《农村集体经济组织成员资格确认书》（以下简称3号资格确认书），认定董兰香不具有鹿回头三组农村集体经济组织成员资格。董兰香不服，提起本案诉讼，请求撤销吉阳区政府作出3号资格确认书的行政行为。

　　【一审查明事实】

　　原审查明，1970年，董兰香出生于三亚市吉阳区安罗村（以下简称安罗村）。1991年8月12日，董兰香与鹿回头三组的村民黎成忠结婚，二人于1993年8月30日离婚。1994年，董兰香与海南省文昌市××镇民符史浪在文昌同居，并先后生下两子林佳兵、林佳弟。2000年5月30日，董兰香落户在鹿回头三组，并在该组参加了农村合作医疗和海南省新型农村社会养老保险。2014年11月28日，三亚市吉阳区选举委员会向董兰香颁发了《选民证》，董兰香依法参加了吉阳区人大代表的选举。2015年2月9日，安罗村委会出具《证明》，证明董兰香目前在该村没有承包地，不是该村集体经济组织成员。

　　原审另查明，董兰香、林佳兵、林佳弟于2014年10月9日提交确认集体经济组织成员资格申请书，请求确认其具有鹿回头三组集体经济组织成员资格。2017年6月23日，吉阳区政府重新调整成立了由一名区政府主管领导担任组长，区委政法委、区妇联、区政府办、区农林局、区财政局、区住建局等相关部门的负责人及辖区范围内各村（居）委会的书记、主任担任成员的“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定小组。2017年6月28日，吉阳区政府组织前述小组成员召开“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定会议，对董兰香等申请人的农村集体经济组织成员资格的确认问题通报了相关调查情况，并进行了讨论。但吉阳区政府未通知董兰香母子三人参加该认定会议。2017年7月3日，鹿回头居委会出具《关于张秀春等人集体组织成员资格认定的说明》，认为董兰香并非鹿回头三组原住居民，属于婚姻嫁娶关系，虽将户籍迁入鹿回头社区，但不符合三亚市人民政府三府〔2013〕214号《关于印发三亚市“外嫁女”征地补偿费分配的指导意见的通知》（以下简称214号指导意见）对于“外嫁女”的认定条件，不适用外嫁女条件认定集体组织成员资格，董兰香与该社区居民离婚后，户籍虽未外迁，但其不在鹿回头社区居住也无住房，未在此形成固定的生产生活关系。2018年1月4日，吉阳区政府作出3号资格确认书，依据214号指导意见第一条第一、二款的规定和鹿回头居委会的确认意见，确定董兰香、林佳兵、林佳弟不具有鹿回头三组农村集体经济组织成员资格。同时，吉阳区政府还告知董兰香等三人，如对该确认书有异议，可在收到确认书的第二日起六十日内，向三亚市人民政府申请行政复议或在三个月内直接向人民法院提起行政诉讼。董兰香不服，于2018年3月提起本案诉讼。案在审理过程中，林佳兵、林佳弟提交《说明》，称其自愿放弃对3号资格确认书提起诉讼的权利，放弃关于集体经济组织成员资格的一切诉讼。因此，本案未将林佳兵、林佳弟二人追加为第三人。

　　原审又查明，2013年12月11日，三亚市人民政府作出214号指导意见，要求各镇人民政府、各区管委会及市政府直属各单位认真组织实施。214号指导意见规定：“外嫁女”征地补偿费分配纠纷涉及农村集体经济组织成员资格认定问题，应先由“外嫁女”或集体经济组织申请区管委会、镇人民政府确认，各镇人民政府、各区管委会按照“属地管理”的原则，对本行政区域内的“外嫁女”及随其生活的未成年子女是否具备农村集体经济组织成员资格进行确认；对农村集体经济组织成员资格的认定，以人民政府的征地补偿安置方案确定时是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障作为基本依据，兼顾是否具有本集体经济组织户籍以及是否在本集体经济组织形成较为固定的生产生活关系作为判断标准；离婚妇女等人员农村集体经济组织成员资格的认定，可以参照该意见的规定。

　　原审庭审中，董兰香称其在鹿回头三组没有分到承包地，但该组曾在2006年向其分配过征地补偿款；离婚后，其于1994年在鹿回头三组建有一层平房，面积约40平方米；自2003年至今，离开福林村回娘家安罗村居住，逢年过节会到福林村看望符史浪和两个儿子，有时候也回鹿回头三组居住；其在福林村没有承包地，也未享受过征地补偿款等村民待遇；平时以打工收入为生。鹿回头三组称董兰香在该组没有房屋，离婚后也没有经常在该组居住，只是偶尔到该组看望其姐姐，董兰香姐姐在该组有房屋；不清楚董兰香是否在2006年分到过鹿回头三组的征地补偿款。

　　【一审判决】

　　原审认为，首先，从确认依据上看，董兰香申请吉阳区政府确认其具有鹿回头三组集体经济组织成员资格，提交了户口本、海南省新型农村社会养老保险存折、三亚市城乡居民基本医疗保险证以及选民证等证据。这些证据与各方当事人在本案审理期间的陈述事实相互印证，可以证明：董兰香出生于安罗村，在1991年嫁至鹿回头三组，1993年与该组村民离婚，1994年之后随符史浪在福林村生活并育有两子；董兰香仅户口登记在鹿回头三组，其在该组没有分到承包地，且自1993年离婚后未在该组实际生产、生活，与该组未形成较为固定的生产、生活关系，属于“空挂户”。因此，董兰香不具有鹿回头三组集体经济组织成员资格，吉阳区政府作出3号资格确认书的依据充分。

　　董兰香主张，根据海南省高级人民法院琼高法发〔2012〕6号《印发<关于审理农村集体经济组织土地补偿费分配纠纷案件若干问题的意见（试行）>的通知》第5条第（2）项“农村妇女离婚、丧偶后与其他农村集体经济组织成员再婚，但其在嫁入的集体经济组织未分配到承包地也未分配到土地补偿费的，应当认定其具有原夫所在集体经济组织成员资格”的规定，应确认其具有鹿回头三组集体经济组织成员资格。本案中，董兰香虽在庭审中主张其在福林村未分配到承包地或者土地补偿款，但没有提供证据予以证明。如前所述，董兰香嫁入鹿回头三组仅有两年时间，其与前夫黎成忠婚姻存续期间并未落户到该组，其与前夫1993年离婚之后长期随符史浪居住生活在福林村或娘家的安罗村，其虽然在2000年落户到鹿回头三组，但实质上只是“空挂户”，未与该组形成固定的生产生活关系，故吉阳区政府认定其不具有鹿回头三组集体经济组织成员资格并无不当。因此，对于董兰香的上述主张，不予支持。

　　其次，从确认程序上看，根据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）第20条的规定，行政机关应当严格按照法定程序行使权力、履行职责。在作出对行政管理相对人、利害关系人不利的行政决定之前，应当告知行政管理相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会。本案中，吉阳区政府虽然曾组织本区的“外嫁女”农村集体经济组织成员资格认定小组成员召开认定会议，讨论了董兰香等申请人是否具有农村集体经济组织成员资格的问题，但其未依法通知董兰香参加该会议，未给予董兰香陈述、申辩的机会，即作出3号资格确认书，认定董兰香不具有鹿回头三组集体经济组织成员资格，显然违反了程序正当原则，剥夺了董兰香的陈述和申辩权利，其确认行为存在瑕疵，程序轻微违法。

　　综上所述，吉阳区政府作出3号资格确认书的行政行为虽然程序轻微违法，但该行政行为依据充足，实体处理结果正确，未侵犯董兰香实体合法权益。董兰香诉请撤销该资格确认书的依据不足，依法不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第（二）项之规定，判决：确认吉阳区政府2018年1月4日作出3号资格确认书的行政行为违法。案件受理费50元，由吉阳区政府负担。

　　【上诉请求】

　　上诉人董兰香上诉称，一、原审判决认定事实不清、证据不足。1.董兰香婚后户口迁至鹿回头三组并在此长期生活、生产，具有该组的集体经济组织成员资格，其村民身份系基于国家机关的户口登记，依法享有安置房屋及征地补偿款的请求权。2.董兰香与符史浪不具备合法婚姻，户口未迁入福林村，亦未在福林村长期居住生活，不具备福林村的集体经济组织成员资格。原审法院将举证责任加在董兰香身上，要求其证明自身在福林村未分配到承包地或土地补偿款，没有事实依据。二、原审判决适用法律错误。1.原审判决认定董兰香为“空挂户”没有法律依据。董兰香与其前夫离婚后，无法在其前夫家继续居住生活，为了生计在市区打工，但是并未与鹿回头三组脱离关系，董兰香提交的养老保险存折、基本医疗保险证及选民证等可以证实其与鹿回头三组之间的权利义务关系。2.《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。董兰香嫁入鹿回头三组并将户口迁至该村，已经具备该村集体经济组织成员资格，离婚并非其丧失集体经济组织成员资格的法定条件，其户籍并未迁出该村，并未丧失该村村民资格。3.原审判决认定吉阳区政府违反程序正当原则，剥夺董兰香的陈述和申辩权仅是程序轻微违法，认定错误。综上，请求撤销原审判决，改判支持董兰香的诉讼请求。

　　【上诉答辩】

　　被上诉人吉阳区政府答辩称，一、吉阳区政府作出3号资格确认书事实清楚，依据充分。在作出该资格确认书前，吉阳区政府严格审查了董兰香与村委会村民小组提交的所有证据材料，最终确认董兰香不具有鹿回头三组集体经济组织成员资格。二、吉阳区政府作出3号资格确认书被原审判决认定存在轻微瑕疵，吉阳区政府将在今后的工作中依法纠正。综上，原审判决认定事实清楚、适用法律正确，请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人鹿回头三组经本院依法传唤，未参加本院组织的询问，也未提交书面意见。

　　【二审查明事实】

　　二审中，本院向三亚市公安局鹿回头派出所调取了住址为“海南三亚市××区”、户主姓名为“第五本”的户口簿，该户口簿载明董兰香出生日期为“70年8月2日”、出生地址为“田独”、民族为“黎”、婚姻情况为“已”、籍贯为“三亚市田独”、何时何地迁来为“田独91.8.15”。经质证，各方均对上述证据的关联性、合法性和真实性没有异议。本院认为，上述证据系本院依法调取的证据，证据来源合法，内容真实，可以作为认定本案事实的根据。本院据此查明，董兰香于1991年8月15日将其户籍迁至鹿回头三组。原审认定董兰香于2000年5月30日落户在鹿回头三组、董兰香在与前夫黎成忠婚姻存续期间并未落户到该组与事实不相符，本院予以纠正。

　　二审还查明，214号指导意见规定，在认定“外嫁女”集体经济组织成员资格时要注意避免出现“两头占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成员资格）或者“两头空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。

　　二审查明的其他事实与原审判决认定的事实一致。

　　【二审判决】

　　本院认为，本案涉及离婚妇女农村集体经济组织成员资格认定的问题。《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十三条规定，任何组织和个人不得以妇女未婚、结婚、离婚、丧偶等为由，侵害妇女在农村集体经济组织中的各项权益。对于如何确定农村集体经济组织成员资格，目前我国法律法规尚无明确规定。三亚市人民政府制定的214号指导意见规定了三亚市“外嫁女”农村集体经济组织成员资格的认定标准，同时规定离婚妇女等其他人员农村集体经济组织成员资格的认定，可以参照上述意见执行。214号指导意见第一条第（一）项规定，集体经济组织成员资格认定的基本依据为是否以本集体经济组织的土地为基本生活保障，兼顾户籍及与该集体经济组织形成较为固定的生产生活关系，在认定时要注意避免出现“两头占”（即在出嫁地和嫁入地均享有成员资格）或者“两头空”（即在出嫁地和嫁入地均不享有成员资格）的情况发生。本案中，董兰香出生于安罗村，其于1991年8月12日与鹿回头三组村民黎成忠结婚后，已于1991年8月15日将其户口迁至鹿回头三组，之后其虽于1993年8月30日与黎成忠离婚，但其户口并未迁出鹿回头三组，其在鹿回头三组虽未分得承包地，但现亦无证据证明其在其他农村集体经济组织已分得承包地或分配征地补偿款。吉阳区政府未提供证据证明其对董兰香在其他农村集体经济组织是否分得承包地或土地补偿款进行了调查，其作出的3号资格确认书认定事实不清，并可能导致户籍在鹿回头三组的董兰香的农村集体经济组织成员资格亦不被其他农村集体经济组织承认而出现“两头空”的情况发生，不符合上述214号指导意见的规定，亦不利于保护妇女的合法权益。且董兰香的集体经济组织成员资格认定关系到其切身利益，吉阳区政府在作出3号资格确认书前未听取其陈述或申辩意见，亦违反了正当程序原则，程序违法。

　　综上，吉阳区政府作出的3号资格确认书认定事实不清，违反法定程序，应予撤销。原审判决未予撤销吉阳区政府作出的3号资格确认书，适用法律错误，应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项及第三款、第七十条第（一）、（三）项之规定，判决如下：

　　一、撤销海南省三亚市中级人民法院（2018）琼02行初54号行政判决；

　　二、撤销三亚市吉阳区人民政府作出的吉村资确〔2018〕3号《农村集体经济组织成员资格确认书》；

　　三、三亚市吉阳区人民政府对董兰香确认集体经济组织成员资格的申请重新作出处理。

　　二审案件受理费50元，由三亚市吉阳区人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　案号：（2018）琼行终1128号

　　合议庭成员：王华 聂海波 吴剑萍

　　来源：专注行政法