法院判例：上级主管部门不宜代替其所属工作部门作出对外发生法律效力的行政决定

　　裁判要点

　　虽然作为上级主管部门具有依法监督其所属工作部门的职责，但其一般不宜逾越职权界限，代替相应工作部门对该工作部门职权范围内事项直接作出对外发生法律效力的行政决定。

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申6647号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：王维军，男，1967年7月19日出生，汉族，住江苏省赣榆县。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：宋继承，男，1961年9月16日出生，汉族，住江苏省赣榆县。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省国土资源厅。住所地：江苏省南京市水西门大街58号。

　　法定代表人：李侃桢，厅长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：江苏省人民政府。住所地：江苏省南京市北京西路68号。

　　法定代表人：吴政隆，省长。

　　再审申请人王维军、宋继承诉被申请人江苏省国土资源厅（以下简称江苏省国土厅）、江苏省人民政府（以下简称江苏省政府）不履行土地行政管理法定职责及行政复议决定一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年1月26日作出（2015）宁环行初字第82号行政判决，驳回王维军、宋继承的诉讼请求。王维军、宋继承不服提起上诉后，江苏省高级人民法院于2017年2月28日作出（2016）苏行终334号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。王维军、宋继承仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、马东旭参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一审法院查明，王维军、宋继承于2015年4月16日向江苏省国土厅邮寄一份《请求查处违法用地行为的申请函》，称其二人经营的位于赣榆区青口镇孙沙村的“维军育苗场”所涉部分土地于2006年至2010年期间被连云港市赣榆区人民政府非法占用，且至今未予以补偿，请求江苏省国土厅依法查处连云港市赣榆区人民政府违法占用农用地建设公路的行为，并责令其恢复原状，赔偿损失。江苏省国土厅于2015年4月18日收到王维军、宋继承的申请函后，于2015年5月20日作出《关于调查处理群众反映赣榆区青口镇政府违法占地建公路等问题的通知》，与王维军、宋继承的申请函一并转交连云港市国土资源局（以下简称连云港市国土局），要求该局派员调查，如属实应依法查处并将调查处理情况限期上报。2015年5月26日，连云港市国土局作出《违法线索登记表》，线索内容描述为：“申请人王维军、宋继承向省国土资源厅申请查处赣榆区政府违法占用农用地建公路的行为。2015年5月20日，江苏省国土资源厅以苏国土资执法函［2015］57号通知将该事项转我局调查处理。”2015年6月1日，连云港市国土局向江苏省国土厅作出《关于苏国土执法函［2015］57号调查落实情况的报告》，该报告称：“2008年，因赣榆新城基础设施配套建设的需要，老城区内的公园路（现名时代路）需东延与新城时代路相连，原赣榆县建设局受委托，对该段道路实施拓延工程。实施时占用赣榆区青口镇原孙沙村集体土地10.5亩（卫片执法检查被检测过），其中含信访人王维军的维军育苗场北侧部分被拆迁地块约7.8亩。”“该道路修建占用地块未报经省政府批转征收，存在违法占地行为。”“原赣榆县国土资源局已于2008年11月以赣国土资罚字［2008］95号行政处罚决定书，依法对原赣榆县建设局未经批准、非法占地建设道路的违法行为作出行政处罚、罚款、没收已落实到位，相关责任人已依纪予以责任追究到位。”王维军、宋继承认为江苏省国土厅未针对其申请函履行查处违法用地法定职责，于2015年7月29日向被告江苏省政府邮寄行政复议申请书，要求责令江苏省国土厅履行查处法定职责。江苏省政府于2015年8月4日作出补正通知，要求王维军、宋继承补正相关材料。江苏省政府于2015年8月20日收到王维军、宋继承的补正材料后，于2015年8月28日向王维军、宋继承作出受理通知书，向江苏省国土厅作出提出答复通知书。后以情况复杂为由，于2015年10月20日作出延期通知书。2015年11月6日，江苏省政府组织召开了王维军、宋继承、江苏省国土厅、连云港市国土局以及连云港市赣榆区国土资源局参加的行政复议案件调查会。江苏省政府经审理认为江苏省国土厅已履行其法定职责，于2015年11月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（［2015］苏行复第249号），并于11月23日邮寄送达王维军、宋继承。王维军、宋继承不服，提起行政诉讼，要求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》，责令江苏省国土厅限期履行查处违法用地法定职责。

　　另查明，2008年11月12日，原赣榆县国土资源局作出《行政处罚决定书》（赣国土资罚字［2008］95号），对原赣榆县建设局未经批准非法占用青口镇孙沙村土地10400平方米建设公园路东延的行为进行行政处罚。其处罚内容为：“1、对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用土地上新建的建筑物及其他设施；2、并处罚款，罚款额为：贰万零捌佰元，即20800元。”一审庭审中，王维军、宋继承对江苏省政府履行的行政复议程序没有异议，并称其育苗厂被占用的土地用以修建了公园路（现更名为时代路），该道路于2010年通车使用。

　　二审法院对一审认定的“2015年6月1日，连云港市国土局向江苏省国土厅作出《关于苏国土执法函［2015］57号调查落实情况的报告》，该报告称：‘……原县建设局受委托，……’”纠正为“……原县建设局受政府委托，……”，对其余事实予以确认。

　　一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第六十六条第一款规定，“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查”。根据《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，江苏省国土厅收到王维军、宋继承提交的《请求查处违法用地行为的申请函》后，向土地所在地的连云港市国土局作出了调查处理通知，并要求该局对王维军、宋继承反映的问题进行调查处理，并将查处情况报告江苏省国土厅。江苏省国土厅的上述行为系针对王维军、宋继承的查处申请履行法定职责的行为。连云港市国土局经调查，了解到王维军、宋继承反映的违法用地行为确实存在，但已由当地土地管理部门进行了相应的行政处罚并已落实到位。连云港国土局将上述情况向江苏省国土厅进行了报告，江苏省国土厅未将报告情况向王维军、宋继承进行书面告知，亦未责令其下属土地管理部门向王维军、宋继承进行告知，履行职责过程存有瑕疵，江苏省国土厅应在今后的工作中予以改进。

　　《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定，“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。”本案中，涉案违法用地行为所在地的土地管理部门已认定违法用地行为人为原赣榆县建设局，并对违法用地行为进行了相应的行政处罚，且已经执行到位。王维军、宋继承仍提出对该违法用地进行调查处理，与上述规定不符。王维军、宋继承认为违法用地行为人为连云港市赣榆区人民政府，但并未提供充分的证据予以证实，且庭审中王维军、宋继承亦认可涉案违法用地系建设公园路（现时代路），与原赣榆县国土资源局作出的《行政处罚决定书》针对的违法行为一致。虽然江苏省国土厅作出的《关于调查处理群众反映赣榆区青口镇政府违法占地建公路等问题的通知》将违法用地人认定为赣榆区青口镇人民政府，但江苏省国土厅同时将王维军、宋继承的申请函一并转交给连云港市国土局，连云港市国土局的《违法线索登记表》及《关于苏国土执法函［2015］57号调查落实情况的报告》均表明该局系根据王维军、宋继承的查处申请函展开的调查、核实工作。故王维军、宋继承以此认为江苏省国土厅对其查处申请未履行相应法定职责的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

　　根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款的规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（一）项的规定，申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请。本案中，江苏省政府收到王维军、宋继承的行政复议申请，履行了作出补正通知、行政复议申请受理通知书、提出答复通知书等程序后，查明江苏省国土厅已就王维军、宋继承的申请函履行了相应法定职责的情况下，作出《驳回行政复议申请决定书》。被告省政府的上述行政复议行为符合《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》的相关规定，程序亦无不当。

　　综上，江苏省国土厅针对王维军、宋继承查处申请函作出的行政行为和江苏省政府驳回王维军、宋继承的行政复议申请决定，证据确凿，适用法律、法规正确，程序合法。王维军、宋继承要求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》、责令江苏省国土厅履行查处违法用地法定职责的诉讼请求，缺乏事实和法律依据，不予支持。一审判决驳回王维军、宋继承的诉讼请求。

　　二审法院以基本相同的理由判决驳回上诉，维持一审判决。

　　王维军、宋继承向本院申请再审，请求依法撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。其主要理由为：再审申请人认为原赣榆县国土资源局作出的《行政处罚决定书》所针对的是“公园路东延路段”占用孙沙村集体土地10400平方米的违法行为，该地块与再审申请人并无关系，故该处罚与再审申请人无关系。而再审申请人要求江苏省国土厅查处的地块与上述《行政处罚决定书》查处的地块并非同一地块。故连云港市国土局向江苏省国土厅作出的调查报告中认定再审申请人要求查处的地块已被原赣榆县国土资源局的《行政处罚决定书》处罚过的事实不符，一、二审的事实认定亦存在错误。

　　本院认为，王维军、宋继承诉讼请求系要求撤销被诉《驳回行政复议申请决定书》，责令江苏省国土厅限期履行查处违法用地法定职责。《中华人民共和国土地管理法》第六十七条规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门履行监督检查职责时，有权采取下列措施：……（四）责令非法占用土地的单位或者个人停止违反土地管理法律、法规的行为。”根据《国土资源违法行为查处工作规程》7.1.1、7.1.2的规定，国土资源违法案件由土地、矿产资源所在地的县级以上人民政府国土资源主管部门管辖，法律法规另有规定的除外。县级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内发生的国土资源违法案件。市级、省级人民政府国土资源主管部门管辖本行政区域内重大、复杂和法律法规规定应当由其管辖的国土资源违法案件。本案中，江苏省国土厅虽系连云港市国土局、连云港市赣榆区国土资源局的上级主管部门，具有依法监督其所属工作部门的职责，但作为上级主管部门一般不宜逾越职权界限，代替相应工作部门对该工作部门职权范围内事项直接作出对外发生法律效力的行政决定。根据现已查明的事实，江苏省国土厅在收到王维军、宋继承的申请函后，作出《关于调查处理群众反映赣榆区青口镇政府违法占地建公路等问题的通知》，并将王维军、宋继承的申请函一起转交给连云港市国土局调查核实。连云港市国土局的《违法线索登记表》及《关于苏国土执法函［2015］57号调查落实情况的报告》表明该局系根据王维军、宋继承的查处申请函展开了调查、核实工作。王维军、宋继承认为江苏省国土厅对其查处申请未履行法定职责的主张，缺乏事实和法律依据。至于连云港市国土局向江苏省国土厅作出的《关于苏国土执法函［2015］57号调查落实情况的报告》的内容，并不属于本案审查的对象。如王维军、宋继承认为存在原赣榆县国土资源局《行政处罚决定书》（赣国土资罚字［2008］95号）之外的土地违法行为，可依照《中华人民共和国土地管理法》《国土资源违法行为查处工作规程》等规定，直接向具有相应职权的土地行政主管部门提出履职申请。江苏省政府收到王维军、宋继承的行政复议申请后，作出《驳回行政复议申请决定书》，于法有据。一、二审判决驳回王维军、宋继承的诉讼请求，并无不当。

　　综上，王维军、宋继承的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人王维军、宋继承的再审申请。

　　审判长 白雅丽

　　审判员 耿宝建

　　审判员 马东旭

　　二〇一八年九月三十日

　　法官助理      沈   堃

　　书记员      王   婷

　　来源：鲁法行谈