对农村“住改非”房屋参照国有土地上房屋标准进行征收时的补偿问题

　　(最高人民法院第五巡回法庭2020年第6次法官会议纪要)

　　【主持人】魏文超

　　【出席法官】汪国献、冯文生、王海峰、李剑弢、马成波、孙晓光、葛洪涛、张昊权、杨军、马岚、叶欢、乐敏、朱婧、叶阳

　　【列席人】何能高

　　基本案情

　　杨某某拥有在集体土地上的自建房屋，房屋结构为砖混及砖木结构，附近有天然温泉，故用于开办“农家乐”，经营范围包括住宿、餐饮，并拥有合法的餐饮服务许可证。2012 年，贵州省息烽县人民政府(以下简称息烽县政府)作出《房屋征收决定》和公告，杨某某的房屋位于征收范围内。息烽县政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定开展征地补偿工作，经测绘、评估。作出《房屋征收与安置补偿方案的批复》，但杨某某未签字认可。双方多次协商征收补偿事项，未达成一致意见，息烽县政府遂于2014年作出《房屋征收补偿决定书》，为杨某某提供货币补偿及产权调换两种方式供其选择。货币补偿包括:房屋补偿款、附属设施补偿款及装饰装修补偿款、搬迁补助费、过渡费;产权调换为杨某某提供了相应的房屋，并包括装饰装修及附属设施补偿款、搬迁费、过渡费。杨某某不服《房屋征收补偿决定书》，申请复议。贵州省贵阳市人民政府作出了维持决定。杨某某不服，遂向人民法院提起诉讼，请求撤销《房屋征收补偿决定书》及复议决定书。经审查，息烽县政府作出的《房屋征收与安置补偿方案的批复》中规定有停产停业补助。此外，负责该征收范围开发建设的指挥部于2013年编印《土地房屋征收补偿宣传手册》(以下简称《手册》)也明确规定，对于具有营利性质的被征收人，根据被征收人所提供的缴纳社会保险费的人员数进行计算待工人员补助费。经协调，息烽县政府向人民法院书面承诺一并补偿杨某某的待工人员补助费。

　　法律问题

　　对于农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营，征收时对于待工待业损失是否应当进行补偿，如何补偿?

　　不同观点

　　甲说:本案当事人主张的相关损失基于公平合理和可信赖的原则应予补偿

　　对于已经“住改非”的农村住房，在征收时与其他的农村住房按照同样的标准进行补偿，有失公平。农民在取得合法的经营证的前提下，通过经营活动获取收入来源，对其房屋进行征收严重影响了农民的收入来源，实质上造成了农民的待工待业。为保障被征收农民的原有生活水平不下降，应基于公平合理的原则在征收补偿中酌情给予待工人员补助。

　　乙说:本案当事人主张的相关损失因不属于法定待工待业损失而不应予以补偿

　　法律并没有明确规定，在征收农村集体土地时应当补偿待工人员补助费。《手册》所规定的项目是参照国有土地上房屋征收补偿中对取得合法经营资格的经营者的停产停业损失补偿，本案的情况不属于法定停产停业损失补偿范围。征收土地时，对于被征收人的补偿要有明确的依据及统一的标准，因此要严格依据《土地使用权证》上载明的土地性质对被征收人予以补偿，不能以被征收人对于房屋的实际使用方式作为补偿的标准。

　　法官会议意见

　　采甲说

　　行政合理性原则和比例原则要求为了公共利益征收集体土地时，要给予当事人公平合理的补偿，保障被征收人的生活水平不降低。2019年8月26日修正并于2020年1月1日实施的《土地管理法》第四十八条规定:“征收土地应当给予公平、合理的补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。”为使农村集体土地上房屋因“住改非”而用于经营的被征收人原有生活水平不降低、长远生计有保障，本案应按照政府制定的《房屋征收与安置补偿方案的批复》和《手册》给予待工人员公平、合理的补偿。鉴于经人民法院现场工作、调解，息烽县政府出具书面承诺，自愿一并补偿杨某某待工人员补助费，本案不启动再审程序。

　　意见阐释

　　一、对本案当事人所主张损失的定性

　　《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第十二条第二款规定，“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿，补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区，土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的，人民法院一般应予支持”。实践中存在部分政府在针对集体土地征收时，多次协商后未达成安置补偿协议或长期怠于作出征地安置补偿决定的情况随着当地物价房价上涨，若继续按照当初征地时给予安置补偿被征地安置农民也无法进城购房或另寻宅基地重建房屋，明显不符合合理性原则。本案所涉征地地块由于拥有独特的温泉旅游资源，当地农户大多长期开办“农家乐”，与其他一般集体土地拥有种植、畜牧、林业经营不同。本案当事人杨某某的农村集体土地已于2012年被批准征收，但由于当事人与政府一直未就补偿金额达成一致，迄今政府未就房屋进行拆除，该房屋也一直由当事人继续使用。若仍按照农村集体土地上附着物的标准补偿对当事人进行补偿，会使当事人权益受损，故在本案中，对于待工人员，参照执行国有土地上房屋征收补偿标准给予一定补助，具有法理和事实上的基础。

　　当前，对于国有土地上征收补偿有明确的相关规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十三条明确规定，“对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定”。但对于集体土地上征收安置补偿比照国有土地征收补偿进行，除前述司法解释的原则性规定之外，如何准用国有土地上房屋征收补偿法律法规进行，对哪些项目比照参照适用，全国范围内并无明确而详细的程序性和实体性规定，更多见诸各地政府出台的地方性法规或规范性文件中。本案中，息烽县政府在集体土地征收补偿中参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，委托房地产资产评估公司对拟征收红线范围内房屋市场价值进行评估、公示，对当事人杨某某的房屋进行了测绘，详细划分了房屋的用途，作出了《关于对杨某某房屋征收的预安置方案》、息府征决字(2016)12号房屋征收补偿决定书，列明货币补偿及产权调换方式，程序相对而言比较规范，属于结合当地实际的自我监督和约束，有利于实现当事人的各项权利。

　　二、酌定补助停产停业损失的必要性及可行性

　　《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条第一款规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿……”由此可见，在征收国有土地时若造成了被征收人停产停业，需要对被征收人待工待业人员进行补偿。参照国有土地上房屋征收补偿所进行的集体土地上房屋征收补偿中，征收住宅不会导致被征收人待工待业;但对于“住改非”的房屋，待工待业损失是否应当酌情给予补偿或补助的问题，便值得在审判实务中思考。

　　第一，集体土地征收中“住改非”房屋参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》发放待工待业损失在现行法律框架内具有可行路径。“住改非”，是指在国有土地上的住宅利用其特有的区位优势，实际用作经营的情况，该房屋产权证上登记为住宅用房。在征收补偿过程中，由于不同用途的房屋安置补偿价格的不同。相关权证载明的用途与实际使用的用途发生矛盾，会导致征收人和被征收人对补偿标准不能达成一致。基于此，2003 年《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(国办发明电〔2003〕42号)第4条规定:“……对拆迁范围内产权性质为住宅，但已取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等时机情况给予适当补偿对拆迁范围内由于历史原因造成的手续不全房屋，应依据现行有关法律法规补办手续……”此外，2011年住房和城乡建设部《关于印发(国有土地上房屋征收评估办法〉的通知》(建房〔2011)77号)第13条规定，“被征收房屋的类似房地产有交易的，应当选用市场法评估;被征收房屋或者其类似房地产有经济收益的。应当选用收益法评估;被征收房屋是在建工程的，应当选用假设开发法评估”，则要求按照实际价值进行估价和计算。

　　司法实践中，当前农村集体土地上房屋征收补偿中遇到类似“住改非”的情形也不少见。“三农”问题一直是全党工作的重中之重，解决农民收入问题一直是全党全国关注的重点问题。随着社会的进步，农民自身也在积极寻求更好的发展。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。农民对于美好生活向往的第一要务就是收入水平的提高，努力走向富裕，然而仅仅依靠种植农作物获得的收入很难满足农民的需求，因此很多农民开始寻求农田之外的致富路径，如将农村住宅用于开办“农家乐”“民宿”进行“住改非”用于经营活动。特别是在很多景区附近，这已经成为一种较为普遍的现象。“农家乐”的招牌在全国各地都很为常见，不少农民将其房屋打造成特色“民宿”，通过办理相应的服务许可证提供餐饮、住宿等服务。1986年，我国第一家农家乐在四川成都诞生;2000年，云南丽江客栈开始起步;2002 年，浙江莫干山出现了第一家民宿;2009 年，被称为“精品民宿元年”。2018年7月2日，国家信息中心分享经济研究中心发布《中国共享住宿发展报告2019》显示，2018年我国共享住宿市场交易额为165亿元，参与房客数达到7945万人，从业者人数超过400万。12019年10月18日，中国社会科学院舆情调查实验室发布了《2019 中国民宿发展指数报告》显示，2018年全国民宿收入达268亿元。其中，农村民宿占有相当比例。一方面，农民通过经营活动解决了自身收入问题，且常常是一家几口人共同的收入来源;另一方面，也促进了当地经济的发展，为当地经济建设作出了贡献。在农村，未将房屋“住改非”的农民与房屋已“住改非”农民最大的不同之处在于，将房屋“住改非”的农民利用其住宅进行经营活动，该经营是其主要的收入来源。而且我国现阶段，很多农民的文化水平较为有限，寻求到稳定的收入来源本身属于一件不易之事。对于案涉的农村住房，在已经开办“农家乐”，实质用于经营的情况下，法律法规并没有对因征收所造成的待工待业损失问题明确规定。

　　第二，征收农村“住改非”房屋中发放待工人员补助有利于实现平等原则。集体土地上“住改非”的房屋和城市“住改非”房屋本质上具有一致性，都是利用住宅生产经营，获得收入来源。从法律目的来看，立法者规定征收国有土地上的房屋时，要给予被征收人因征收房屋造成的待工人员补助费，是考虑到征收城市房屋如使被征收人失去收入来源，需要对其停止生产及营业所造成的损失进行弥补，以保障被征收人的生活水平不降低。

　　在本案的情况下，给予被征收人待工人员补助费与立法目的并不冲突，而且本案参照执行《国有土地上房屋征收与补偿条例》所确定的标准对被征收人进行补偿更有利于实现平等原则。行政法上平等原则的具体含义是“同等情况同等对待，不同情况差别对待”。用于城市“住改非”的房屋与集体土地上“住改非’房屋在本质上属于同等情况，征收时都应给予待工人员补助费。对其同等对待集体土地上自住房屋与“住改非”房屋本质上是不同的，对于“住改非”房屋用途主要是生产经营，一般的农村房屋主要的用途是住宅，其房屋结构、装修水平、养护程序都存在区别，若在征收时，一律不给予待工人员补助费，便是将不同情况同等对待。此外，从事餐饮服务，对房屋的要求并没有因位置在城市还是农村而有所区别，《食品安全法》第三十五条规定:“国家对食品生产经营实行许可制度。但是，销售食用农产品，不需要取得许可。从事食品生产、食品销售、餐饮服务，应当依法取得许可。县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门应当依照《行政许可法》的规定，审核申请人提交的本法第三十三条第一款第一项至第四项规定要求的相关资料，必要时对申请人的生产经营场所进行现场核查;对符合规定条件的，准予许可;对不符合规定条件的，不予许可并书面说明理由。”第三十三条第一款第一项至第四项对从事餐饮经营的住所要求为“具有与生产经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所，保持该场所环境整洁，并与有毒、有害场所以及其他污染源保持规定的距离;具有与生产经营的食品品种、数量相适应的生产经营设备或者设施，有相应的消毒、更衣、盥洗、采光、照明、通风、防腐、防尘、防蝇、防鼠、防虫、洗涤以及处理废水、存放垃圾和废弃物的设备或者设施。”无论是在城市从事餐饮服务，还是在农村从事餐饮服务，住所只需要满足上述条件即可。征收从事餐饮服务的房屋，一旦被征收都可能涉及待工待业的问题，不会因为在集体土地上还是国有土地上而有所区别。因此，参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》给予本案被征收人的待工人员补助费，有利于实现对被征收人的平等保护。

　　第三，在农村集体土地被征收人存在客观损失的情况下，需要给予被征收人公平合理的补偿，符合行政合理性和比例原则。早在2004年,《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)就在第十二条规定:“完善征地补偿办法。县级以上地方人民政府要采取切实措施，使被征地农民生活不因征地而降低。要保证依法足额和及时支付土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使被征地农民保持原有生活水平的，不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的，省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制定并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额计入概算。大中型水利、水电工程建设征地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。”修改后的《土地管理法》将该决定中的精神上升到了法律规定层面，且将合理性原则与比例原则贯彻到了土地征收领域。具体体现在《土地管理法》第四十八条，其中明确将公平合理补偿，保障被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障作为基本要求，规定土地补偿费、安置补助费标准由省、自治区、直辖市制定公布区片综合地价确定，要求制定区片综合地价要综合考虑土地原用途、土地资源条件、土地产值、安置人口、区位、供求关系以及经济社会发展水平等因素。政府只有基于公共利益才可以征收农民集体所有的土地，该征收行为会对农民的个人利益造成一定的损失，因此政府需要对公共利益与农民的个人利益进行平衡。在征收能实现公共利益且带来的公共利益大于个人利益时，也应考虑将农民的损失降到最低，给予农民充足且合理的补偿修改后的《土地管理法》以区片综合地价替代原来的年产值倍数法，且在土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，增加农村村民住宅补偿和将被征地农民社会保障费的规定，使得征收补偿机制更为健全，保护了被征收农民的权益。

　　本案中，息烽县政府在《房屋征收与安置补偿方案的批复)中规定了停产停业损失。负责该征收范围开发建设的指挥部于2013年编印的《手册》也明确规定，对于具有营利性质的被征收人，根据被征收人所提供的缴纳社会保险费的人员数进行计算待工人员补助费。为贯彻修改后的《土地管理法》体现的行政合理性原则及比例原则，本案政府批复中确定的相关项目，司法应予以尊重和执行。

　　第四，息烽县政府在本案征收补偿中参照国有土地上房屋征收补偿开展相关工作是实践中的有益探索。息烽县政府在作出房屋征收补偿决定书时，存在被征收人未按时提供待工人员名单。故行政机关无法计算待工人员补助费的客观情况。在人民法院司法审查过程中，经协调，息烽县政府向人民法院书面承诺，按照被征收人户实际从业人员、办理健康证人员，最大化确定待工待业人员数量，给予被征收人足额补偿。对集体土地上已经“住改非”的房屋进行征收，对于被征收人而言，造成了待工待业损失，使其失去了收入来源，仅仅依靠房屋拆迁费、搬迁费等补偿是不能弥补的，在《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》既然已经规定相关项目的情况之下，人民法院应予支持给予被征收人的待工人员补助费。

　　本案行政机关作出的该授益行政行为使行政相对人具备了信赖基础，行政相对人对行政机关产生的信赖也具备正当性。司法对此予以尊重也是贯彻信赖利益保护原则的体现。信赖保护原则要求行政机关对于自己作出的行为，非经法定事由及法定程序不能更改。随着法治社会的发展，信赖保护原则在行政法领域越来越受重视。在民法领域，“诚信原则”是其帝王条款，“在行政法领域，信赖保护原则和比例原则似乎也越来越有成为本领域'帝王条款’和'君临全领域之基本原则’的趋势”。在不具备作出行政行为的客观情况发生了重大变化、依据的法律法规修改或者废止等法定事由的情况下，行政机关不能出尔反尔。为了维护人们对行政机关的信赖，政府应将《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》贯彻落实。此外，宣传手册的目的就是对征收补偿的政策进行宣传，以便众所周知，行政机关作出的该行为保障了广大被征收人的知情权，使征收的相关工作更加公开、透明，该授益行政行为有利于实现法治政府。在追求法治政府的同时，也要坚持诚信政府的建设，征收时应对所有被征收人形成的信赖进行保护。

　　三、对此类案件的司法审查和认定标准

　　首先，是现有法律框架内对参照情形的认定。在司法审查确认属于合法建筑的情况之下，对于认定农村房屋的实际用途，同样可以参照国有土地上房屋征收补偿的相关规定进行，应当审查:是否办理经营手续(营业执照、税务证照、组织机构代码证、卫生许可证)，是否缴纳税款(具有完税证明)，有无购销协议、发票，经营时间及场所情况等进行综合判断，等等。

　　其次，对于待工人员补助费的具体计算标准，应遵循公平、合理的补偿原则。如《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》规定，“非住宅房屋停产停业损失补偿评估的计算公式为:停产停业损失补偿费=(用于生产经营的非住宅房屋的月租金+月净利润x修正系数+员工月生活补助)x停产停业补偿期限。用住宅房屋从事生产经营活动，按照实际经营面积每平方米给予800元至3000元一次性停产停业损失补偿费，具体标准由各区县房屋征收部门结合本地区实际情况确定。被征收人对一次性停产停业损失补偿费有异议的，可以在规定期限内申请参照本办法有关规定评估确定”。《重庆市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿办法(暂行)》规定，“被征收人选择货币补偿的，按房屋评估价值的6%一次性给予停产停业损失补偿费;被征收人选择产权调换的，每月按房屋评估价值的5%支付停产停业损失补偿费，停产停业期限按实际过渡期限计算。在规定的过渡期限内，征收主管部门按征收的建筑面积提供了非住宅临时安置房的，不支付停产停业损失补偿费。过渡期限延长的，自逾期之月起每月按房屋评估价值的5%加付停产停业损失补偿费”。对于国有土地上“住改非”的房屋，各地政府对于停产停业损失有不同的计算标准。对于农村“住改非”参照补助停产停业损失，因存在系自有住房而非租房经营，经营可能具有季节性等特点，而和国有土地上房屋征补有所区别，应当允许行政机关具有一定酌定裁量权，并和被征补对象达成合意。“关于'住改非’房屋征收补偿标准确属各地政府的自由裁量权范围的事项，原则上人民法院应当尊重各地政府在其地方性法规、规章或者征收补偿方案中确立的补偿标准。只要这个标准对被征收房屋是按照市场价格进行评估定价补偿，补偿数额高于同类普通住宅房屋的补偿标准，即应当予以认可。”本案中，息烽县政府根据《房屋征收与安置补偿方案的批复》《手册》中规定的补偿项目，参照所规定的停产停业损失标准，承诺进行补助，人民法院应当予以尊重。

　　来源：《最高人民法院第五巡回法庭法官会议纪要》、津法善行；行政法实务