因不再享有宅基地?实际使用权，所其要求依据宅基地使用证履行补偿安置职责的诉求，缺乏事实根据和法律依据

　　裁判要点

　　张某顺已不再对郑郊宅字0004123号宅基地享有实际的使用权，其要求依据郑郊宅字0004123宅基地使用证向张某顺履行补偿安置职责的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。但张某顺原户籍在刁沟村，迁至开封市朱仙镇后又于2008年12月18日迁回刁沟村，并在刁沟村另行建有房屋，其可以现实际使用的宅基地和地上房屋为依据，要求上诉人按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》对其家庭进行拆迁安置补偿。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）豫行终1669号

　　上诉人（一审被告）郑州市中原区人民政府，住所地郑州市桐柏路200号。

　　负责人李晓雷，区长。

　　委托代理人孙建凯，中原区莲湖街道办事处副书记。

　　被上诉人（一审原告）张某顺，男，回族，1955年4月16日出生，住郑州市中原区。

　　一审第三人郑州市中原区西流湖街道刁沟村民委员会（现已变更为郑州市中原区莲湖街道刁沟村民委员会），住所地郑州市中原区莲湖街道办事处刁沟村。

　　负责人海奎，主任。

　　委托代理人孙俊平，河南绿城律师事务所律师。

　　委托代理人冯涛，河南绿城律师事务所律师。

　　上诉人郑州市中原区人民政府因张国顺要求其按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》就登记在张某顺名下的宅基地，对张某顺进行拆迁补偿安置及一审第三人郑州市中原区莲湖街道刁沟村民委员会（以下简称刁沟村委）纠纷一案，不服郑州市中级人民法院（2020）豫01行初4号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　张某顺一审诉称，张国顺于1982年3月4日取得须水公社刁沟大队前刘沟村前刘沟生产队宅基地一块，证载面积为肆分玖厘玖毫。张国顺在涉案宅基地上生活。2000年因宅基地证丢失，未能换发新的宅基地证。2014年9月，中原区人民政府成立中原区刁沟村拆迁安置指挥部，制定了《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，对刁沟村进行城中村改造。方案第四条拆迁补偿安置标准规定，本次棚户区（城中村）改造，以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准。张某顺属于拆迁对象，也持有合法有效宅基地使用证，但郑州市中原区人民政府不对其进行补偿安置的行为违法。请求：1、依法判决郑州市中原区人民政府按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》就登记在张某顺名下的宅基地，向张某顺进行拆迁补偿安置；2、本案诉讼费由郑州市中原区人民政府承担。

　　郑州市中级人民法院一审查明：张某顺持有1982年宅基地使用证存根一份，证号为：郑郊宅字0004123，面积：肆分玖厘玖毫。该使用证上显示张国顺住址：须水公社刁沟大队前刘沟村前刘沟生产队。填证单位：郑州市郊区须水人民公社刁沟生产大队革命委员会。张某顺原户籍在刁沟村，之后迁至开封市朱仙镇，又于2008年12月18日迁回刁沟村，在刁沟村委为其另行指定的地方建房居住，在郑郊宅字0004123号宅基地上未建房屋。

　　2014年9月，郑州市中原区人民政府成立中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部，制定了《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，对刁沟村进行棚户区（城中村）改造。该方案包括制定依据、拆迁范围、补偿安置原则、拆迁安置补偿标准、搬迁费用发放办法、回迁安置房情况、特殊人群的补助政策等主要内容。其中拆迁范围为：本次棚户区（城中村）改造项目为刁沟行政村，拆迁范围为刁沟村集体和国有土地上所有村（居）民住宅、集体办公用房、经济实体用房、公共设施用房及其他附属物。第四条拆迁安置补偿标准第一项明确系对拆迁范围内合法有效宅基地上的房屋进行补偿安置，且本次棚户区（城中村）改造，以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准。

　　张某顺认为其属于涉案拆迁的拆迁对象，郑州市中原区人民政府未对其进行补偿安置的行为违法，遂于2020年1月2日诉至郑州市中级人民法院，要求郑州市中原区人民政府按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》中第四条拆迁安置补偿标准第一项第1条对其进行拆迁补偿安置，即“选择以宅基地为依据的，以合法有效宅基地使用证证载面积的3倍计算回迁安置面积，回迁安置面积为建筑面积（含公摊面积）”。

　　郑州市中级人民法院一审认为：关于郑州市中原区人民政府辩称张国顺的起诉超过起诉期限问题。由于郑州市中原区人民政府是中原区刁沟村棚户区（城中村）改造的主体，负责刁沟村棚户区（城中村）改造工作。据此，郑州市中原区人民政府即应具有对张国顺进行补偿安置的法定职责，其应依职权及时有效履行。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条对依申请情形下行政不作为的起诉期限作出了规定，但对于行政机关依职权履行法定职责情形下的起诉期限问题，现行法律、司法解释尚无明确规定。一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。本案中，张国顺要求享有的补偿安置权利所对应的是郑州市中原区人民政府因刁沟村棚户区（城中村）改造而对张国顺所产生的作为义务，该作为义务在郑州市中原区人民政府履行前一直有效存在，故张国顺提起诉讼要求郑州市中原区人民政府履行补偿安置义务，不存在超过起诉期限的问题。因此郑州市中原区人民政府的上述辩称不成立，依法不予支持。

　　关于张某顺的诉讼请求是否成立问题。经审理查明，郑州市中原区人民政府是中原区刁沟村棚户区（城中村）改造的主体，负责刁沟村棚户区（城中村）改造工作。《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》中第四条拆迁安置补偿标准第一项第1条规定：“选择以宅基地为依据的，以合法有效宅基地使用证证载面积的3倍计算回迁安置面积，回迁安置面积为建筑面积（含公摊面积）”。郑州市中原区人民政府对该规定辩称，对合法有效宅基地使用证的认定，应依据2000年郑州市中原区刁沟村已将宅基地使用证更换成集体土地使用证的事实。郑州市中级人民法院认为，张国顺的郑郊宅字0004123宅基地使用证虽然颁发于1982年，没有于2000年换发新证，且张国顺在刁沟村委为其另行指定的地方建房居住，在郑郊宅字0004123号宅基地上未建房屋，但是刁沟村委的证据不足以证明涉案宅基地收归集体，涉案宅基地使用证收回或注销，因此涉案宅基地使用证并不因2000年换发新证而丧失效力，进而张国顺系涉案宅基地的合法使用权人的事实应予确认。故郑州市中原区人民政府上述辩称不能成立，依法不予支持。郑州市中原区人民政府作为中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置工作的主体，应当按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》就涉案宅基地对张国顺进行拆迁补偿安置。至于第三人刁沟村委辩称，张国顺系空挂户，非该村集体经济组织成员，不享受任何村民福利待遇，不属于补偿安置对象。该事实证据不足，不予认定和支持。综上，张某顺的诉讼请求成立，依法应予支持。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决郑州市中原区人民政府在判决生效之日起三十日内，按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》就登记在张国顺名下的宅基地，对张某顺进行拆迁补偿安置。

　　上诉人郑州市中原区人民政府不服一审判决，向本院上诉称：1.拆迁改造及补偿安置针对的房屋等附属物，但在张某顺提供的宅基地使用证存根上并没有任何房屋等附属物。且张某顺因户口迁至开封市开封县朱仙镇，不在刁沟村居住，并且迁入后户口也不在张国顺提供的宅基地使用证存根上，仅仅是空挂户，并非刁沟村集体经济组织成员，不享受该村任何村民福利待遇，张某顺不属于《郑州市中原区刁沟村棚户区(城中村)改造拆迁补偿安置方案》中的被拆迁户家庭应安置人口的对象。一审法院在未查清基本事实的情况下，仅凭张国顺提供的宅基地使用证存根，认定应对张某顺进行拆迁补偿安置违反法律规定。2.张某顺提供的宅基地使用证存根无效。刁沟村拆迁补偿安置所依据的是刁沟村2000年的宅基使用证，并非张国顺提供的宅基地使用证存根。3.张某顺的起诉已经超过了起诉期限。张某顺对拆迁行为是明知的，张某顺提起本案诉讼已明显超过法律规定的起诉期限。请求：1.撤销一审判决，改判驳回张某顺的诉讼请求。2.本案的诉讼费用由张国顺承担。

　　张某顺答辩称：1.张某顺持有的1982年宅基证合法有效。虽然2000年未换发新证，但是不能因没有换发新证就丧失效力。张国顺宅基地合法有效，且在拆迁范围内，张某顺依法应当获得补偿。2.张国顺户口迁回刁沟村不是为了获取拆迁利益，张国顺自户口迁回后，一直享受与其他村民同等待遇。综上，请求驳回上诉，维持原判。

　　刁沟村委述称：1.刁沟村委从未向张国顺指定地方建房，全案中也无任何证据证明刁沟村委有该行为，系张国顺单方虚假陈述。2.一审法院未能准确分配举证责任。因刁沟村委没有向张某顺发放过村民福利待遇，也就不存在该证据，张某顺也未向法庭提交自己曾经享受村民福利的证据来证明自己系村集体经济组织成员，而非空挂户。3.一审未能依法区分村合法有效宅基地上的房屋与非法私建的房屋，导致未能正确的理解涉案《拆迁安置方案》的补偿对象是合法宅基地上的建筑物，而非非法建筑物，至于张国顺通过何种方式如何非法建造房屋，一审并未查明细节，但绝不是通过刁沟村委。综上，请求支持上诉人的上诉请求。

　　本院经审理查明：张某顺持有1982年宅基地使用证存根一份，证号为：郑郊宅字0004123，面积：肆分玖厘玖毫。该使用证上显示张国顺住址：须水公社刁沟大队前刘沟村前刘沟生产队。填证单位：郑州市郊区须水人民公社刁沟生产大队革命委员会。张国顺原户籍在刁沟村，之后迁至开封市朱仙镇，又于2008年12月18日迁回刁沟村，在刁沟村另一处地块建有房屋，在郑郊宅字0004123号宅基地上未建房屋。

　　2014年9月，郑州市中原区人民政府成立中原区刁沟村拆迁安置工作指挥部，制定了《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》，对刁沟村进行棚户区（城中村）改造。该方案包括制定依据、拆迁范围、补偿安置原则、拆迁安置补偿标准、搬迁费用发放办法、回迁安置房情况、特殊人群的补助政策等主要内容。其中拆迁范围为：本次棚户区（城中村）改造项目为刁沟行政村，拆迁范围为刁沟村集体和国有土地上所有村（居）民住宅、集体办公用房、经济实体用房、公共设施用房及其他附属物。第四条拆迁安置补偿标准第一项明确系对拆迁范围内合法有效宅基地上的房屋进行补偿安置，且本次棚户区（城中村）改造，以土地部门最终确认发放的宅基地使用证为准。

　　本院认为：（一）关于张某顺的起诉是否超过法定期限的问题。案涉棚户区改造项目启动时，张某顺户籍在刁沟村，且已经实际建有房屋。郑州市中原区人民政府作为中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置工作的主体，应当按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》对张某顺家庭进行拆迁补偿安置，其主张张某顺提起本案诉讼超过法定起诉期限的理由不能成立。

　　（二）关于张某顺的诉讼请求是否成立的问题。尽管张某顺仍持有1982年颁发的郑郊宅字0004123宅基地使用证，但其自户籍迁至开封市朱仙镇后即未在宅基地使用证所载的地块居住，2008年12月18日其户籍迁回刁沟村后，在刁沟村另一地块建设房屋，现郑郊宅字0004123号宅基地上已无可供居住的房屋，张某顺家庭亦未实际占有使用该宅基地。综合上述情况，本院认为，张某顺已不再对郑郊宅字0004123号宅基地享有实际的使用权，其要求依据郑郊宅字0004123宅基地使用证向张国顺履行补偿安置职责的诉讼请求，缺乏事实根据和法律依据，本院不予支持。但张某顺原户籍在刁沟村，迁至开封市朱仙镇后又于2008年12月18日迁回刁沟村，并在刁沟村另行建有房屋，其可以现实际使用的宅基地和地上房屋为依据，要求上诉人按照《中原区刁沟村棚户区（城中村）改造拆迁补偿安置方案》对其家庭进行拆迁安置补偿。综上，上诉人的上诉理由部分成立，本院予以支持。张某顺的诉讼请求不能成立，本院不予支持。一审判决适用法律错误，本院予以纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销郑州市中级人民法院（2020）豫01行初4号行政判决；

　　二、驳回张某顺的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费共100元，由张国顺承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 王盛楠

　　审判员 于红涛

　　审判员 魏　超

　　二〇二〇年十一月二十三日

　　来源：行政诉讼与行政合规研究