最高法判例：对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的适格被告确定

　　裁判要点

　　1.拆除主体明确时。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。

　　2.拆除主体不明时。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，一般情况下，相关市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上物等具体征收工作。故，经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）最高法行申5020号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：崔某贵，男，1959年3月29日出生，汉族，住甘肃省兰州市七里河区。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：甘肃省兰州市七里河区人民政府。住所地：甘肃省兰州市七里河区。

　　法定代表人：孙某。

　　一审第三人：甘肃省兰州市七里河区秀川街道办事处。住所地：甘肃省兰州市七里河区。

　　负责人：刘某。

　　再审申请人崔某贵因诉被申请人甘肃省兰州市七里河区人民政府（以下简称七里河区政府）、一审第三人甘肃省兰州市七里河区秀川街道办事处（以下简称秀川街道办）强制拆除房屋一案，不服甘肃省高级人民法院（2023）甘某终413号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　崔某贵申请再审称，一、二审法院错误认定了承担拆除责任的主体，违反同案同判的原则。请求撤销一、二审行政裁定，指令原审法院立案并确认被申请人强制拆除房屋的行为违法。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》第三条规定，公民、法人或者其他组织对集体土地征收中强制拆除房屋等行为不服提起诉讼的，除有证据证明系县级以上地方人民政府具体实施外，人民法院应当根据行政诉讼法第二十六条第一款的规定，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以具体实施强制拆除等行为的行政机关为被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第三项规定，错列被告且拒绝变更的，已经立案的，应当裁定驳回起诉。本案中，据原审查明的有关事实，秀川街道办系案涉征收补偿工作的征收部门，其亦认可其经七里河区政府部署安排委托拆除公司对案涉房屋进行了保护性施工。崔某贵在一、二审中提交的证据尚不足以证明七里河区政府具体实施或委托实施了本案被诉行为。崔某贵在经释明后拒绝变更被告，故原审法院裁定驳回其起诉并无不当。

　　综上，崔某贵的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下：

　　驳回崔某贵的再审申请。

　　审 判 长　朱宏伟

　　审 判 员　赵　欣

　　审 判 员　吴　峰

　　二〇二四年六月三十日

　　法官助理　刘智婕

　　书 记 员　李晓宇

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申123号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张光富，男，1940年3月2日出生，汉族，住重庆市两江新区。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：重庆市渝北区人民政府，住所地重庆市渝北区义学路32号。

　　法定代表人：谭庆，区长。

　　再审申请人张光富因与被申请人重庆市渝北区人民政府（以下简称渝北区政府）强制拆除房屋一案，不服重庆市高级人民法院（2018）渝行终559号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成由审判员李德申、审判员王海峰、审判员杨军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　张光富向重庆市第一中级人民法院诉称：其房屋位于重庆市××区××街道新春村居民新村（高义口），该房屋在张光富未接到拆迁通知、未与渝北区政府征地办公室签订任何补偿协议、未领取任何补偿的情况下，于2016年9月28日上午7时左右，被不明身份的人组织300余人强制撬门拗锁，房屋和家中所有物品均被摧毁。张光富当即拔打110报警，后重庆市公安局渝北区分局审查认为“没有犯罪事实”，作出不予立案通知书（渝北公不立字〔2016〕180号）。张光富房屋被摧毁后其房屋所在地块施工方随即强行动工。张光富房屋被摧毁至今，渝北区政府、悦来街道办事处都未拿出诚心与其协商合理解决房屋拆迁等问题。张光富房屋至今无法依法得到合理拆迁赔偿，而违法人员至今仍逍遥法外，没有受到任何追究。故此，张光富提起诉讼，请求判决确认渝北区政府于2016年9月28日强拆其房屋的行为违法，本案诉讼费由渝北区政府承担。

　　原审法院查明，2004年2月23日由渝北区政府颁发的《集体土地使用证》中载明:土地使用者为张光富，土地所有者××××新春村，座落于渝北××镇新春村，使用权面积为70平方米。张光富位于重庆市××区××街道新春村高义口的房屋被拆除后，张光富认为是由渝北区政府实施的强拆房屋的行为，提起本案诉讼。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据，张光富起诉请求确认渝北区政府强拆其房屋行为违法，应举示相应证据证明涉案拆除行为是由渝北区政府实施或者由渝北区政府委托实施，但张光富举示的证据均不能证明上述事实，渝北区政府亦予以否认，且举示了悦来新城施工地表委托清理协议、情况说明等证据予以反驳，故张光富的起诉系事实根据不足，依法应当被驳回。遂于2018年7月16日作出（2018）渝01行初40号行政裁定：驳回张光富的起诉。

　　张光富不服，向重庆市高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，依法改判。

　　二审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项之规定，提起行政诉讼应当有具体的诉讼请求和事实根据。本案中，《悦来新城施工地表委托清理协议》、重庆市林达建筑劳务有限公司（以下简称林达公司）出具的《情况说明》等证据能够证明：林达公司受攀枝花公路桥梁工程有限公司（以下简称攀枝花路桥公司）委托在渝北××街道新村社区进行施工，林达公司与施工范围内未拆迁的农户就拆除房屋事项进行口头协商，部分农户领取房屋残值回购费后，林达公司于2016年9月28日对施工范围内的农房进行了拆除，其中包括张光富的房屋。张光富举示的证据均不能证明渝北区政府直接实施或委托实施了前述强制拆其房屋的行为。张光富提起本案诉讼请求确认渝北区政府于2016年9月28日强制拆除其房屋的行为违法，其起诉缺乏事实根据。一审法院裁定驳回张光富的起诉，认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法。张光富的上诉理由不能成立。遂于2018年11月9日作出（2018）渝行终559号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　张光富向本院提出再审申请称，（一）渝北区政府在一、二审中伪造证据，不应该得到采信，一、二审法院认定事实证据不足；（二）渝北区政府在强制拆迁前已发布通知，“未在规定时间搬迁自行承担一切后果”，是实质的强制拆迁主体；（三）政府指示、安排施工方进行强制拆除，属政府行为。故此，请求撤销二审行政裁定，判决认定渝北区政府强制拆除行为违法。

　　本院认为，本案的争议焦点是再审申请人张光富认为被申请人渝北区政府系强制拆除涉案房屋的责任主体，以渝北区政府为被告提起诉讼，是否符合法定起诉条件。《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第一款规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定，征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征收土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡（镇）、村予以公告。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。根据上述规定，一般情况下，相关市、县土地行政主管部门是征收主体在征收决定中明确的征收部门，负责组织实施安置补偿、清理地上物等具体征收工作。故，经依法批准的征地过程中的强制拆除合法房屋行为引发的行政案件，宜推定市、县土地行政主管部门为适格被告，除非有相反证据足以推翻。本案中，根据原审查明的事实，《悦来新城施工地表委托清理协议》、林达公司出具的《情况说明》等证据能够证明：林达公司受攀枝花路桥公司委托在渝北××街道新村社区进行施工，林达公司与施工范围内未拆迁的农户就拆除房屋事项进行口头协商，部分农户领取房屋残值回购费后，林达公司于2016年9月28日对施工范围内的农房进行了拆除，其中包括张光富的房屋。本案有明确证据证明攀枝花路桥公司委托林达公司对土地进行清表时拆除了张光富的房屋。实际拆除张光富房屋的系企业的自主民事行为，本案被诉强制拆除房屋这一事实行为所产生的责任后果，应由具体拆除实施者承担。张光富主张拆除行为是由渝北区政府实施或者由渝北区政府委托实施，理据不足，其对此起诉请求确认渝北区政府强制拆除其房屋的行为违法，缺乏事实根据，不符合提起行政诉讼的法定条件。一、二审裁定驳回起诉和上诉，符合法律规定。对于林达公司拆除张光富房屋的行为，张光富可依法寻求救济。本案并无提起再审的必要。

　　综上，张光富的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回张光富的再审申请。

　　审判长 李德申

　　审判员 王海峰

　　审判员 杨　军

　　二〇一九年六月二十八日

　　法官助理      谢承浩

　　书记员      方晓玲

　　来源：鲁法行谈