重庆高院裁判：不能在同一行政案件中就多个行政行为，同时对多个被告提起诉讼

　　【裁判要旨】

　　所谓“具体的诉讼请求”是指要有明确的被诉行政行为，并且遵循“一行为一诉”的原则。这是因为不同行政行为的作出主体及适用的实体法和程序法规范均各有不同，人民法院对于不同行政机关分别作出的行政行为的管辖也不同，进而对各个不同的行政行为的合法性要件进行审查也存在不同。如在一个行政诉讼案件中对两个或两个以上不同的行政行为进行审理，则势必会对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，认定案件事实并进而准确适用法律作出裁判等诉讼活动的有序开展造成阻碍，不利于人民法院及时高效行使审判职权监督行政机关依法行政并保护公民、法人和其他组织的合法权益。当事人在一个行政诉讼案件中同时针对多个不同行政行为，对多个被告提起诉讼的，属于诉讼请求不明确具体，不符合《行政诉讼法》第四十九条第三项规定的“有具体的诉讼请求”之起诉条件。经释明仍坚持原诉讼请求，不同意分案或变更的，应当裁定驳回其起诉。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2026）渝行终127号

　　上诉人（一审原告）何**，男，汉族。住重庆市沙坪坝区。

　　被上诉人（一审被告）重庆市人民政府。住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区人民政府。住所地重庆市沙坪坝区凤天大道8号。

　　被上诉人（一审被告）重庆市规划和自然资源局。住所地重庆市渝中区人和街99号。

　　被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区规划和自然资源局。住所地重庆市沙坪坝区凤天大道13号。

　　被上诉人（一审被告）重庆市沙坪坝区人民政府磁器口街道办事处。住所地重庆市沙坪坝区教院路59号。

　　何**诉重庆市人民政府、重庆市沙坪坝区人民政府、重庆市规划和自然资源局、重庆市沙坪坝区规划和自然资源局、重庆市沙坪坝区人民政府磁器口街道办事处强制拆除房屋、收回国有土地使用权、建设用地使用权登记及行政赔偿一案，不服重庆市第五中级人民法院作出的（2025）渝05行初824号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项的规定，“提起诉讼应当符合下列条件：……（三）有具体的诉讼请求和事实根据；……。”所谓“具体的诉讼请求”是指要有明确的被诉行政行为，并且遵循“一行为一诉”的原则。这是因为不同行政行为的作出主体及适用的实体法和程序法规范均各有不同，人民法院对于不同行政机关分别作出的行政行为的管辖也不同，进而对各个不同的行政行为的合法性要件进行审查也存在不同。如在一个行政诉讼案件中对两个或两个以上不同的行政行为进行审理，则势必会对人民法院聚焦被诉行政行为，归纳争议焦点，认定案件事实并进而准确适用法律作出裁判等诉讼活动的有序开展造成阻碍，不利于人民法院及时高效行使审判职权监督行政机关依法行政并保护公民、法人和其他组织的合法权益。本案中，何**同时起诉了五个被告，根据何**列明的诉讼请求来看，可能涉及到五被告分别实施的注销房屋所有权证及国有土地使用权证的行为、收回国有土地使用权的行为、出让国有土地使用权的行为、批复行为及强制拆除房屋的行为等。上述行为并非是由五被告共同实施的同一行政行为，分属不同的法律关系，因此不符合在本案中作为共同被告一并起诉的条件，且五被告中除重庆市人民政府外，其余四被告均不应由一审法院行使管辖权。经释明，何**仍坚持其诉讼请求，不同意进行变更，故应视为其诉讼请求不明确具体。遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第三款之规定，裁定驳回何**的起诉。

　　何**上诉称，1.一审法院存在严重程序违法情形，剥夺上诉人法定诉讼权利。未书面履行释明义务,剥夺上诉人补正权利。直接要求拆分诉讼并驳回，程序瑕疵明显。未开庭组织质证、未审理法律适用争议径行驳回起诉，违反行政诉讼程序正当原则。2.五被上诉人的行政行为构成完整违法链条,合并审理是解决裁判矛盾的唯一途径诉。3.一审法院对管辖权的认定错误，重庆市第五中级人民法院对全案具有管辖权。4.上诉人的诉讼请求具体明确，一审法院混淆“共同被告适格”与“诉讼请求明确”概念，认定“诉请不清”无事实依据。请求撤销一审裁定，指令一审法院依法审理。

　　重庆市人民政府、重庆市沙坪坝区人民政府、重庆市规划和自然资源局、重庆市沙坪坝区规划和自然资源局、重庆市沙坪坝区人民政府磁器口街道办事处均未向本院提交书面答辩意见。

　　本院认为，公民、法人或者其他组织向人民法院提起行政诉讼，应当符合行政诉讼法规定的起诉条件。行政诉讼的提起，是否具备实体裁判的先决要件，则属于法院依职权审查范围。当事人必须满足法定起诉条件要求，救济之门始为当事人开启，这是程序不可或缺的重要环节。本案中，何**同时起诉了五个被告，其一审的诉讼请求，可能涉及到五被上诉人分别实施的注销房屋所有权证及国有土地使用权证的行为、收回国有土地使用权的行为、出让国有土地使用权的行为、批复行为及强制拆除房屋的行为等。上述行为并非是由五被上诉人共同实施的同一行政行为，分属不同的法律关系，因此不符合在本案中作为共同被告一并起诉的条件。经释明，何**仍坚持其诉讼请求，不同意进行变更，故应视为其诉讼请求不明确具体。一审法院据此裁定驳回何**的起诉，适用法律并无不当。

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第三款规定：“人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉。”根据前述规定，一审法院经审查，认为不需要开庭审理，可以迳行作出裁定。

　　综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律法规准确，审判程序合法。何**的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本案依法不收取案件受理费。

　　本裁定为终审裁定。

　　审判长　李　艳

　　审判员　邬继荣

　　审判员　叶　静

　　二〇二六年四月一日

　　书记员　刘　杨

　　来源：行政法实务