政府未提供证据证明其事前告知公司，未给予公司陈述和申辩的机会等，不符合正当程序原则的要求

　　【裁判观点】

　　新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复，决定收回华森公司164360平方米国有建设用地使用权的行为，涉及建菱公司在租赁的50亩土地上所建厂房等地上附着物的所有权，必然对建菱公司的重大财产权益产生不利影响，新郑市政府未提供证据证明其事前告知建菱公司，未给予建菱公司陈述和申辩的机会，未听取建菱公司的意见，亦未进行任何的协商补偿，不符合正当程序原则的要求，应认定为程序违法。但因新郑市政府收回涉案土地后又挂牌出让，涉案土地已进行住宅建设，撤销该批复会给社会公共利益造成重大损害，因此应确认新郑市政府作出该批复行为违法。至于新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复的法律适用问题。本案中，新郑市政府作出被诉行政行为时，仅说明为实施城镇规划，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定等，并没有明确适用的是第五十八条的第几款第几项，属于引用法律条文表述不准确，达不到适用法律错误的程度，新郑市政府在以后工作中应引以为戒。

　　河南省高级人民法院

　　行政判决书

　　（2017）豫行终657号

　　上诉人（原审被告）新郑市人民政府。

　　法定代表人马志峰，系该市人民政府市长。

　　委托代理人郑小磊，系该市国土资源局工作人员。

　　被上诉人（原审原告）河南建菱建材有限公司，住所地河南省新郑市龙湖镇开发区梅山路中段西侧。

　　法定代表人宋建西，系该公司董事长。

　　原审第三人郑州市华森实业公司，住所地新郑市龙湖镇。

　　法定代表人高木福，系该公司董事长。

　　原审第三人郑州新泰臻房地产开发有限公司，住所地新郑市龙湖镇107国道西侧。

　　法定代表人杨书宇，系该公司董事长。

　　上诉人新郑市人民政府（以下简称新郑市政府）因与被上诉人河南建菱建材有限公司（以下简称建菱公司）、原审第三人郑州市华森实业公司（以下简称华森公司）、原审第三人郑州新泰臻房地产开发有限公司（以下简称新泰臻公司）土地行政批复一案，不服河南省新乡市中级人民法院（以下简称原审法院）(2015）新中行初字第134号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。上诉人新郑市政府的委托代理人郑某磊、陈某，被上诉人建菱公司的委托代理人李某军、胡某瑞，原审第三人华森公司与新泰臻公司的共同委托代理人赵某英、王某到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　被诉行政行为：2012年12月26日，新郑市政府作出新政土〔2012〕141号《关于收回郑州市华森实业公司国有建设用地使用权的批复》（以下简称新政土〔2012〕141号批复）。

　　原审法院经审理查明：1996年9月23日，华森公司通过划拨取得位于新郑市龙湖镇小乔村107国道西侧、双湖大街南侧的土地，并办有新土国用（1996）字第203号国有土地使用证，证载面积164360平方米。2002年4月25日，春基公司与华森公司签订《土地租赁合同》一份，约定华森公司将本公司西院土地50亩租给春基公司用于新型地板砖的生产，租赁期从合同签订之日起算20年。2004年4月25日，华森公司、春基公司和建菱公司三方签订《土地租赁合同变更协议》一份，三方约定上述土地租赁方变更为建菱公司，合同内容不变。建菱公司在该宗地建设厂房，从事生产经营。

　　2012年12月6日，新郑市正平土地估价咨询有限公司提交土地估价报告，该宗地评估总地价4815.75万元。2012年12月26日，河南正开资产评估事务所有限公司提交地上附着物价值资产评估报告，该宗地上资产总计1627.10947万元。2012年12月13日，华森公司就新土国用（1996）字第203号国有土地使用证记载土地向新郑市土地储备中心提出收购申请。2012年12月24日，新郑市土地储备中心与华森公司签订《国有建设用地使用权收回补偿合同》，约定补偿华森公司共计6442.8595万元。2012年12月26日，新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复，内容如下：为实施城镇规划，加强国有土地资产管理，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《土地储备管理办法》第十条的规定，决定收回华森公司使用的位于新郑市龙湖镇小乔村164360平方米国有土地使用权，纳入市政府国有土地储备，同时注销新土国用（1996）字第203号国有土地使用证。

　　建菱公司认为，其与华森公司租赁协议期间未满，新郑市政府作出收回该宗土地批复的行为侵犯建菱公司合法权益，诉至法院，请求撤销新郑市政府批准收回华森公司已经租赁给建菱公司的50亩土地使用权的行政行为。另查明，新郑市政府将涉案土地使用权收回后已出让给新泰臻公司，该公司正在该宗地上建住宅楼。

　　原审法院认为，被诉的新政土〔2012〕141号批复行政相对人是华森公司，内容是收回涉案宗地国有土地使用权，内容明确并已付诸实施，新郑市政府辩称该批复是内部行政行为，不属于法院受理行政案件范围的理由不能成立。行政相对人或认为该行政行为侵犯自己合法权益的公民、法人或其他组织有权提起行政诉讼。建菱公司与华森公司、春基公司签订《土地租赁合同变更协议》后，在涉案土地上实际经营多年，并建有地上附着物，本案所诉的行政行为将涉案土地收回，对建菱公司产生影响，因此建菱公司与被诉行政批复具有法律上的利害关系，是本案的适格原告。

　　关于被告主体资格问题，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，县级以上人民政府有权批准划拨用地；第五十八条规定，原批准用地政府或有批准权的政府批准可以收回国有土地使用权。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条规定，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，对划拨土地使用权可以无偿收回。本案收回土地不涉及农用地转建设用地，故新郑市政府作为县级人民政府有收回土地的法定职权，是本案的适格被告。

　　关于批复适用法律问题，建菱公司诉称新政土〔2012〕141号批复收回土地不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条中任何一种情况，批复中用“城镇规划”一词不合法的问题。原审法院认为，新政土〔2012〕141号批复所适用的法律法规是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《土地储备管理办法》第十条，《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定了五种情形下可收回国有土地使用权，而新政土〔2012〕141号批复并未明确本次收回华森公司国有土地使用权符合哪种情形，适用上述第五十八条第一款的哪一项；诉讼中新郑市政府也未有针对性地提交证据来明确这一问题并加以证明。

　　关于被诉行政行为程序问题，虽然《中华人民共和国土地管理法》对政府收回国有土地使用权批复的程序未做明确规定，但本案被诉新政土〔2012〕141号批复作为一个行政行为，应遵循行政程序的一般原则。该批复的行政相对人是华森公司，但新郑市政府诉讼中并未提交证据证明该批复已经送达给华森公司。作为国有土地使用权的收回行为，可能影响到国家利益及相对人之外公民、法人或其他组织的合法权益，该批复应当在一定范围内以某种方式为外界所知晓，但新郑市政府并未就此问题举证。建菱公司在涉案宗地上经营多年，并建有厂房，新郑市政府在收回土地使用权时未对建菱公司进行告知和听取意见。

　　综上，新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复适用法律缺乏依据，程序违法。但因新郑市政府收回涉案土地后又挂牌出让，涉案土地已进行住宅建设，撤销该批复会给社会公共利益造成重大损害，因此应确认新郑市政府作出该批复行为违法。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项的规定，判决如下：确认新郑市政府作出的新政土〔2012〕141号《关于收回郑州市华森实业公司国有建设用地使用权的批复》违法。案件受理费50元，由新郑市政府负担。

　　上诉人新郑市政府上诉称：1、建菱公司与批复行为不具有法律上的利害关系，不是本案适格原告。根据《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条、第四十六条以及当时实施的《河南省城镇国有土地使用权出让和转让管理规定》（1997年4月4日修改）第四十八条规定，划拨土地使用权未经批准不得出租，出租行为因违反法律规定，损害国家利益而无效；涉案的土地使用权人是华森公司，因华森公司的土地被收回，建菱公司所签订的土地租赁协议应当终止履行；租赁协议属于建菱公司与华森公司之间的内部协议，未经过批准程序，地上建筑物也没有办理相关证件和手续，新郑市人民政府对建筑物的实际所有权人不知情。2、新郑市政府作出的批复决定法律依据正确，程序合法。批复所依据的是《中华人民共和国土地管理法》第五十八条和《中华人民共和国土地储备管理办法》第十条的规定，因为“实施城镇规划”而收回涉案土地使用权。在《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定中，只有第（二）项规定是“为实施城市规划进行旧城区改造，需要调整使用土地的”，可以收回国有土地使用权，并没有其它条款涉及到因规划原因收回土地使用权的情形。依据河南省国有资产控股运营公司“豫国控资产（2012）26号”文件，涉案土地所在的龙湖镇已被郑州市规划为郑州市宜居教育园区，土地所在区域已被规划为住宅用地。涉案土地以前是城镇，但已被郑州市规划为郑州市宜居教育园区，应当属于“城市规划”，原审判决认为“城镇规划”不是“城市规划”错误。新郑市政府依申请而收回涉案土地，依法遵循了该程序的基本原则，充分听取了申请人的意见，严格审查了申请人交还土地使用权的土地档案，依法确认其权利后才作出被诉的批复，没有违反任何法律行政法规及规章的规定，原审判决认定的行政程序的一般原则没有明确的内容，也没有法律上的依据。新郑市政府收回涉案土地的批复行为系行政机关的内部行政行为，该批复拘束的对象是土地使用权人，批复的具体执行由国土资源部门负责，新郑市人民政府不需要直接向行政相对人送达该批复，华森公司未经批准擅自出租划拨土地，且在收回申请中承诺土地没有任何纠纷，如有纠纷自行承担。新郑市政府作出的批复行为是根据相关法律规定履行的管理职权，仅需审查土地使用权人的相关程序性文件是否完备，结合职能部门的意见作出批复，没有向不特定的社会公众公示批复行为的法定义务。3、建菱公司与华森公司之间因涉案土地租赁合同所产生的纠纷应当通过民事诉讼的途径解决。因土地使用权被收回，租赁协议无法履行，应依法解除。华森公司在租赁期内将土地收回，存在违约行为，建菱公司可以依法迫究华森公司的违约责任。建菱公司的厂房已经被评估作价，新郑市政府在收储中依法对土地使用权人进行了补偿，建菱公司可以向华森公司主张厂房的补偿款。综上，请求二审法院撤销原审判决，驳回建菱公司的诉讼请求。

　　被上诉人建菱公司答辩称：1、建菱公司是本案的适格原告，具有诉讼主体资格。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条规定，正是由于新郑市政府的批复收回涉案土地的行政行为，直接导致建菱公司无法继续生产经营，导致巨额投资建设的地上附着物合法权益在另案中受到侵害。2、新郑市政府批复行为违法，违反《国有土地上房屋征收与补偿条例》等相关规定。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二、八、十、十一、十三、十七条及第二十七条第一款明确规定土地的收回程序和补偿规定，应充分听取利害关系人的意见，必要时举行听证会，补偿事项应经过协商，协商不成才通过第三方评估等；新郑市政府收回涉案土地使用权的真实目的是为了将涉案土地由工业用地用途转为商业开发用途牟取暴利，其收回涉案土地不符合《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定的情形，不属公共利益的需要，明知涉案土地上生产厂房设施属于建菱公司的情况下，没有通知建菱公司，没有听取建菱公司意见，没有制定任何补偿方案，伪造宗地“五通一平”“无纠纷”的虚假证明，致使涉案土地的使用权通过招拍挂程序转至新泰臻公司名下，严重侵害了建菱公司的合法权益。3、建菱公司是依据土地租赁合同在新郑市工商局合法注册成立的企业，而且在新郑市人民政府工作人员实地勘察时，建菱公司的工人正在进行忙碌的生产，故新郑市人民政府是明知建菱公司在涉案土地上存在有利益的。无论华森公司是否申请收回该土地，都不能否认新郑市政府收回涉案土地涉及第三人的利益。请求二审法院驳回上诉，维持原判。

　　原审第三人华森公司答辩称：1、建菱公司不是本案的直接利害关系人，不具有诉讼主体资格，应依法驳回起诉。根据最高人民法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第一条第（六）项的规定，新郑市政府的批复行为行政相对人是华森公司，不可能对建菱公司产生任何影响。建菱公司与华森公司之间是民事合同关系，与新郑市政府收回涉案土地的行政行为，不存在直接的、充分的利益。利害关系人主张的利益是行政行为所处分的权利，而建菱公司所称的利益是能否获得补偿，这与土地收回是完全不同的两个法律关系，故建菱公司与批复行为没有任何利害关系。2、新郑市政府的批复行为符合相关法律规定，合法有效。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条之规定，1995年12月20日，新郑市政府将涉案土地无偿划拨给华森公司使用。2012年12月，华森公司改制为由河南省兴林科技开发公司持有改制后全部国有产权的一人有限责任公司。2012年12月13日，华森公司向新郑市土地储备中心提出收购涉案土地的申请，并提交相关资料。2012年12月26日，新郑市政府批准收回华森公司涉案土地使用权。上述行政行为符合有关法律规定，不存在任何违法情形，建菱公司称华森公司与新郑市政府相互勾结、暗箱操作完全没有事实依据。3、华森公司向新郑市政府申请收回涉案土地，符合相关法律规定。根据《最高人民法院关于破产企业国有划拨土地使用权应否列入破产财产等问题的批复》以及《中华人民共和国土地管理法》第五十八条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条之规定，原划拨土地使用权不属于华森公司的财产，政府可以无偿收回。华森公司已经改制，华森公司已不具备使用原划拨土地的资格，依法向新郑市政府申请收回，符合相关法律规定，不存在违法情形。4、根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十五条以及《划拨土地使用权管理暂行办法》第三十二条规定，建菱公司与华森公司所签订的租赁合同未办理土地登记手续，违反法律强制性规定，租赁合同无效。5、建菱公司提起本案诉讼的目的是为了阻挠民事诉讼的进行。涉案土地由新泰臻公司摘牌后，多次通知建菱公司搬离，其提出高达2.1亿元的赔偿，新泰臻公司提出排除妨碍的民事诉讼，建菱公司为拖延诉讼，先后提出六起行政诉讼、一起民事诉讼，进而提出先行政后民事的主张，要求中止民事诉讼。涉案土地为国有企业职工集资住房用地，计划开工20余栋，现仅建设5栋具备交房条件，剩余房屋因建菱公司占有土地而未开工，集资职工多次到各级政府反映问题，要求尽快开工，目前因施工机械及人员窝工，每天经济损失严重。6、建菱公司在涉案土地上不具有合法权益。建菱公司已停产多年且多年未支付租金，得知涉案土地被收回挂牌出让后，又开始组织生产，却又称对土地部门收回土地进行的勘察毫不知情。涉案土地上，建菱公司仅有部分临时房且无任何规划、审批手续、无任何权属证明文件，根本不存在合法利益。建菱公司引用《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定是文不对题，本案仅涉及土地收回，不涉及房屋征收。综上，新郑市政府的批复行为合法有效，建菱公司不具备主体资格，诉讼请求缺乏事实和法律依据，应依法予以驳回。

　　原审第三人新泰臻公司答辩意见同华森公司的意见。

　　本院经审理查明的事实与原审查明的事实一致。

　　本院认为，1、关于建菱公司是否具有原告主体资格问题。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。这里的“有利害关系”，应当理解为直接的法律上的利害关系，不能扩大为所有直接或间接受行政行为影响的公民、法人或者其他组织。至于直接的法律上的利害关系的判断，可从行政机关作出行政行为所应适用的行政实体法律规范体系是否要求行政机关在作出行政行为时考虑、尊重和保护当事人所诉请保护的权益来判断。如当事人所诉请保护的权益，属于行政机关作出行政行为时需要考虑和保护的法律上的权益，就应该赋予当事人原告主体资格。本案中，建菱公司基于2004年与华森公司、春基公司签订土地租赁合同变更协议，租赁华森公司50亩土地用于工业项目开发，建设有工厂、厂房等地上附着物，并在此实际经营至今。根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十七条第三款关于“无偿收回划拨土地使用权时，对其地上建筑物、其他附着物，市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿”的规定，新郑市政府在决定收回涉案国有建设用地使用权时，应当考虑对该国有土地上建筑物、其他地上附着物给予适当的补偿，而作为涉案国有土地上厂房等地上附着物的所有权人，建菱公司与新郑市政府决定收回涉案土地使用权的行为具有直接的法律上的利害关系，可以作为原告提起本案诉讼。至于新郑市政府及华森公司等提出的“建菱公司与华森公司的土地租赁协议无效”以及“建菱公司在涉案土地上不具有合法权益”等问题，本院认为，合同效力非本案审查范围，但土地租赁协议系双方自愿签订，建菱公司基于该协议在涉案土地上建设厂房且经营多年，协议的效力不影响建菱公司对涉案土地上所建厂房等地上附着物的所有权。在该涉案厂房等地上附着物没有经法定程序被确认为违法建筑或被拆除前，建菱公司对其所建设的厂房享有所有者权益，他人不得侵害。

　　2、关于新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复的行为合法性问题。本案中建菱公司认为新郑市政府在作出被诉的批复时，没有听取其意见，没有举行听证会，没有经过协商补偿等，这就涉及到正当程序原则的理解与适用问题。正当程序原则要求行政机关作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前，应当听取当事人的意见。它保障的是相对人的程序参与权，通过相对人的陈述与申辩，使行政机关能够更加全面把握案件事实、准确适用法律，防止偏听偏信，确保程序与结果的公正。作为最基本的程序公正规则，只要成文法没有除外规定，行政机关作出行政行为时都要遵守。而本案中，新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复，决定收回华森公司164360平方米国有建设用地使用权的行为，涉及建菱公司在租赁的50亩土地上所建厂房等地上附着物的所有权，必然对建菱公司的重大财产权益产生不利影响，新郑市政府未提供证据证明其事前告知建菱公司，未给予建菱公司陈述和申辩的机会，未听取建菱公司的意见，亦未进行任何的协商补偿，不符合正当程序原则的要求，应认定为程序违法。但因新郑市政府收回涉案土地后又挂牌出让，涉案土地已进行住宅建设，撤销该批复会给社会公共利益造成重大损害，因此应确认新郑市政府作出该批复行为违法。至于新郑市政府作出新政土〔2012〕141号批复的法律适用问题。本案中，新郑市政府作出被诉行政行为时，仅说明为实施城镇规划，适用《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定等，并没有明确适用的是第五十八条的第几款第几项，属于引用法律条文表述不准确，达不到适用法律错误的程度，新郑市政府在以后工作中应引以为戒。

　　综上，新郑市政府的上诉请求没有事实及法律上的依据，本院不予支持。原审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由新郑市人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长邹波

　　审判员荆向丽

　　代理审判员  李智刚

　　二零一七年八月十日

　　书记员白亚净

　　来源：行政诉讼与行政合规研究