行政机关作出行政行为时无需考量原告利益的，原告与该行政行为不具有行政法上的利害关系

　　裁判要点

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于行政诉讼属于公法上的诉讼，本条规定的利害关系一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括对债权等私法上权利产生的影响，私法上权利的救济一般应通过民事诉讼等途径实现。为此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条亦规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。行政诉讼原告不是案涉的行政相对人，其权利义务系根据民事法律关系而产生，相应权利依法可通过民事诉讼等途径予以解决，且行政机关在作出涉案行政行为时无需考量原告的利益的，其与被诉行政行为不具有行政法上的利害关系，其不具有原告资格。

　　? 裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申9752号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：强某，男，1972年8月17日出生，汉族，住陕西省子长县。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省子长县道路运输管理所。住所地：陕西省子长县南门。

　　法定代表人：高文伟，该所所长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省子长县交通运输局。住所地：陕西省子长县政府办公楼*楼。

　　法定代表人：刘三连，该局局长。

　　委托诉讼代理人：张杰，该局副局长。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：陕西省子长县人民政府。住所地：陕西省子长县安兴街。

　　法定代表人：雷兴平，该县人民政府县长。

　　委托诉讼代理人：冯顺平，该县人民政府法制办公室工作人员。

　　委托诉讼代理人：冯涛，该县人民政府法制办公室工作人员。

　　被申请人（一审第三人、二审被上诉人）：延某（集团）有限公司子长物流分公司。住所地：陕西省子长县瓦窑堡镇水沟坪村。

　　负责人：张辉，该分公司经理。

　　委托诉讼代理人：刘治平，该分公司职工。

　　再审申请人强某因诉陕西省子长县道路运输管理所（以下简称子长县运管所）、陕西省子长县交通运输局（以下简称子长县交通局）、陕西省子长县人民政府（以下简称子长县政府）道路运输行政许可一案，不服陕西省高级人民法院(2018)陕行终440号行政裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭进行了审查，现已审查终结。

　　强某申请再审称，1.一、二审裁定认定强某不具备本案原告资格不符合本案实际情况和相关法律规定。2012年至2014年，子长县运管所向社会放行40辆货运物流车，指定延某（集团）有限公司子长物流分公司（以下简称欢顺公司子长分公司）经营20辆，后欢顺公司子长分公司与强某签订《零担货运车辆承包合同》，将牌照为陕Ｊ×××××的车辆承包给强某实际经营。合同签订后，子长县运管所和欢顺公司子长分公司一直未发放合法的道路运输经营许可证，只是在2014年3月31日发放了《道路运输证（待理证）》，导致强某无法进行合法经营和年审，造成巨大经济损失。强某多次向子长县运管所、子长县交通局、子长县政府反映，均未得到处理。强某是涉案车辆真正的投资者、经营者、受损者，与子长县运管所的行为有利害关系，根据行政诉讼法第二十五条第一款的规定，具有本案原告资格。2.子长县运管所、子长县交通局、子长县政府的行为均存在违法之处。子长县运管所没有对欢顺公司子长分公司是否具备经营条件进行实质审查，至今未向强某颁发合法有效的道路运输许可证，其颁发待理证的行为违反审批程序、没有明确经营区域，亦未依法进行年度审验；子长县交通局未尽到监管职责，子长县政府对强某的上访未作出答复，均属违法行为。请求：撤销一、二审裁定，确认子长县运管所投放零担货运车和颁发道路运输证（待理证）的行为违法，判令子长县交通局、子长县政府存在行政不作为的失职行为违法，判令各被申请人共同赔偿因其违法失职行为对强某造成的经济损失。

　　子长县运管所提交意见称，1.强某不是涉案车辆登记车主，不是被诉行政许可行为的相对人，也不是与该行政许可行为有利害关系的人，不具备本案原告资格。2.欢顺公司子长分公司作为登记的车辆所有人不申请对该车延续年检是由于强某不交租赁费，故未年检的责任在强某。3.子长县运管所是道路货物运输经营许可事项的实施主体，依法向欢顺公司子长分公司颁发道路运输证符合法律规定。请求驳回再审申请。

　　子长县交通局提交意见称，1.强某不是涉案车辆登记车主，不是被诉行政许可行为的相对人，也不是与该行政许可行为有利害关系的人，不具备本案原告资格。2.子长县交通局不具有审批、核发道路运输经营许可证的职能，不是本案适格被告。3.子长县交通局召开会议同意运管所投放物流货运车辆是内部层级监督行为，不产生外部法律效力，不属于行政诉讼受案范围。请求驳回再审申请。

　　子长县政府提交意见称，1.本案强某所诉行政行为是子长县运管所作出的，子长县政府不是适格被告。2.涉案牌照为陕Ｊ×××××机动车的行驶证登记的所有人为欢顺公司子长分公司，强某只是承包人，且承包期限已满，其与欢顺公司子长分公司之间属于民事纠纷，与被诉行政行为无利害关系，无原告主体资格。请求驳回再审申请。

　　欢顺公司子长分公司提交意见称，1.强某不是涉案车辆的登记车主，不是行政行为的相对人或者利害关系人，不具有本案原告资格。2.强某在经营期间按合同约定应当自负风险，经营期满后不再享有合法经营权，其损失无从谈起。请求维持原裁定。

　　本院认为，本案应主要审查强某与被诉的道路运输许可行为之间是否具有利害关系，强某是否具有本案原告资格。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”由于行政诉讼属于公法上的诉讼，本条规定的利害关系一般仅指公法上的利害关系，除特殊情形或者法律另有规定外，不包括对债权等私法上权利产生的影响，私法上权利的救济一般应通过民事诉讼等途径实现。为此，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十三条亦规定：“债权人以行政机关对债务人所作的行政行为损害债权实现为由提起行政诉讼的，人民法院应当告知其就民事争议提起民事诉讼，但行政机关作出行政行为时依法应予保护或者应予考虑的除外。”本案中，强某对子长县运管所向欢顺公司子长分公司颁发道路运输待理证的相关许可行为提起诉讼，认为该许可行为导致其无法正常进行货运经营和车辆年审并造成损失。本院认为，强某并非涉案行政许可行为的相对人，其通过与欢顺公司子长分公司签订承包合同的方式经营涉案货运车辆，该经营权利通过欢顺公司子长分公司履行合同义务的方式实现，行使经营权利遇到障碍时应通过民事诉讼等途径予以解决，子长县运管所在作出涉案行政许可时针对的是欢顺公司子长分公司，原则上无需考量强某的利益，故强某与被诉行政许可行为不具有行政法上的利害关系，其不具有本案原告资格。

　　本案中，强某认为子长县交通局和子长县政府未对子长县运管所履行监督职责违法，将这两个机关亦列为本案共同被告。本院认为，子长县交通局和子长县政府虽然是子长县运管所的上级机关，基于内部层级关系对子长县运管所有监督职责。但根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款的第八项规定，上级行政机关基于内部层级监督关系对下级行政机关作出的听取报告、执法检查、督促履责等行为不属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，在子长县交通局和子长县政府没有道路运输许可相关权限的情况下，仅以此种层级监督职责对这两个机关提起的诉讼，不属于行政诉讼受案范围。

　　综上，强某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回强某的再审申请。

　　审 判 长   李　涛

　　审 判 员   杨　卓

　　审 判 员   丁晓明

　　二Ｏ一八年十一月二十九日

　　法官助理  任少鹏

　　书 记 员  赵　贝

　　来源：最高院行政庭法官会议纪要（第二辑）类案典型案例

　　来源：鲁法行谈