《土地山林权属争议案件确权规则与裁判指引》

　　五、已经过初始登记，争议一方或各方均持有争议地权属凭证情况下的认定[①]

　　（一）相关规定

　　1.《林木林地权属争议处理办法》

　　第6条 县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。

　　2.《土地权属争议调查处理办法》

　　第20条第1项 国土资源行政主管部门在调查处理争议案件时，应当审查双方当事人提供的下列证据材料：（一）人民政府颁发的确定土地权属的凭证……

　　3.原国土资源部办公厅《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函〔2007〕60号，以下简称60号《复函》）[②]

　　土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。土地所有权、使用权依法登记后第三人对其结果提出异议的，利害关系人可根据《土地登记规则》的规定向原登记机关申请更正登记，也可向原登记机关的上级主管机关提出行政复议或直接向法院提起行政诉讼。《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）第20条[③]中的“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”，是指初始土地登记完成前，争议土地原有的人民政府颁发的确定土地权属的凭证。

　　（二）适用指引

　　1.观点分歧

　　县级以上人民政府核发的林权证书或土地所有权、使用权证书[④]在土地山林权属纠纷调处程序中属于重要书证，是确定土地山林权属的依据之一。在争议一方或各方已经初始登记，取得土地山林权属证书的情况下，应当先行提起撤销行政登记之诉再申请确权，还是直接提出确权申请并在确权调处或诉讼过程中对对方已取得的权属凭证进行反驳，实务中存有争议。登记发证后出现的土地山林权属争议是否属于确权争议案件受案范围问题，由于对前述相关规定存在不同理解，实务中亦存在以下几种不同裁判观点：

　　第一种观点认为，登记发证后出现的土地山林权属争议应通过确权途径解决。首先，一方诉请撤销另一方的林权证，实际上反映的是双方之间就系争林木、林地存在权属争议。《森林法》第17条就先政府处理、后法院诉讼的林权争议解决程序作出规定，《林木林地权属争议处理办法》亦作了具体规定，一方在提起林权证撤销之诉前，应当按照上述规定先行向有关政府部门提出处理权属争议的请求，若对人民政府作出的权属争议处理决定不服的，再向法院提起诉讼。未经相关政府就相关林权争议作出处理决定，直接向法院提起撤销之诉的，不符合行政诉讼法起诉条件的规定。[⑤]其次，土地发证不影响当事人提起权属争议，土地行政登记撤销之诉的实质仍是土地权属争议，对于实质解决争议而言，当事人申请人民政府处理更有效。[⑥]

　　第二种观点认为，登记发证后出现的土地山林权属争议应视情况作出区分处理。首先，当事人在取得土地权利证书后，就土地权属问题发生争议，只能以该权利证书为基础，就颁证行为或其他侵权行为依法进行救济。[⑦]其次，土地登记发证后，土地所有权和使用权清楚、明确的，无需再次进行土地权属确认，对土地权属提出的争议不属于土地权属争议处理范围，当事人可以通过更正登记程序，或者直接针对颁证行为申请行政复议或者提起行政诉讼的方式解决争议。[⑧]再次，60号《复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。[⑨]最后，在林权登记方面，参照60号《复函》的规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无须进行林木林地权属争议处理，除非仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；或者双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。[⑩]

　　第三种观点认为，当事人对土地、林地等所有权和使用权归属问题发生争议协商无果的，既可以通过更正登记程序解决，也可通过权属争议处理程序解决，且并不存在只能选择某一种程序的问题。对60号《复函》有关“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的观点，应当主要是指不动产权证存在“填制错误”，或者权证虽然错误但当事人对实际状况和界址并无争议，或者其他能够通过更正登记解决的情形。如果双方当事人之间对不动产权属证书记载的权属存在争议，或者对不动产权属证书记载的四至范围存有异议，或者双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突，那么虽然当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议；当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定。[11]

　　上述裁判观点的纷争一定程度上反映出登记发证后出现土地山林权属争议时，如何确定救济路径的现实困扰，而根本的症结在于，如何正确解读60号《复函》的内涵。

　　2.对60号《复函》的解读

　　我国自1986年《土地管理法》颁布时确立统一登记的法律制度，但在此之前的土改、合作化、“四固定”等特定历史时期，也出现过一些记载土地山林所有权或使用权的凭证资料。这些权利凭证与20世纪80年代实行土地山林登记制度后形成的县级以上人民政府颁发的权属凭证在权属争议中的效力如何认定，成为当时困扰土地权属争议调处工作的难题。60号《复函》正是对当时有效的2003年《土地权属争议调查处理办法》第20条第1项关于“人民政府颁发的确定土地权属的凭证”在各地适用中出现不同理解的问题，结合1995年修订的《土地登记规则》作出的具体解答。

　　1995年修订的《土地登记规则》将土地登记分为初始登记和变更登记。初始土地登记，是指在一定时期内，对辖区全部土地，或者特定区域的土地进行的普遍登记；变更土地登记，是指初始土地登记以外的土地登记，包括土地使用权、所有权和土地他项权利设定登记，土地使用权、所有权和土地他项权利变更登记，名称、地址和土地用途变更登记，注销土地登记等。[12]在土地初始登记的程序上，需经过土地登记申请、地籍调查、权属审核、注册登记、颁发或更换土地证书等步骤。具体而言，土地登记申请者应当向土地管理部门提交土地登记申请书，单位、法定代表人证明（申请者是个人的应提交个人身份证明或者户籍证明），土地权属来源证明，地上附着物权属证明；土地登记申请书应当载明申请者姓名、地址，土地座落、面积、用途、登记、价格，土地所有权、使用权和土地他项权利权属来源证明即其他相应事项。土地管理部门接受申请后，按照《地籍调查规程》的规定进行地籍调查，并根据地籍调查和土地定级估价成果，对土地权属面积、用途、登记、价格等逐宗进行全面审核，填写土地登记审批表。对于经审核符合登记要求的宗地，土地管理部门需进行公告，公告内容包括：土地使用者、所有者和土地他项权利者的名称、地址，准予登记的土地权属性质、面积、座落，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者提出异议的期限、方式和受理机关，其他相关事项。公告期间，土地使用者、所有者和土地他项权利者及其他土地权益有关者可以向土地管理部门申请复查或对土地登记审核结果提出异议；公告期满未提出异议的，则由人民政府批准后，办理注册登记并颁发相应的土地所有权、使用权证书。另外，根据1995年《土地登记规则》第17条的规定，在土地登记过程中的土地权属争议，按照《土地管理法》（1988修正）第13条[13]规定进行处理后，再行登记。也就是说，在土地登记过程中，有权属争议的土地是无法取得登记发证的。

　　正是基于原《土地登记规则》对登记发证程序的上述设计，在应然状态下，取得登记发证的土地，就应当是权属清晰、四至范围界定明确、不存在权属争议的土地。60号《复函》关于“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的意见，概出于此。换言之，根据60号《复函》的精神，初始登记完成后，土地的权利归属已经查清，不存在权属争议，第三人对土地登记结果提出异议的，或选择向原登记机关申请更正登记，或向原登记机关的上级主管机关提出土地登记行政复议，或直接向有管辖权的人民法院提起行政诉讼，但不能向相关人民政府再行申请土地确权；土地管理部门在调处土地权属争议的过程中，亦不涉及对经过土地初始登记后县级以上人民政府颁发的土地所有权、使用权或他项权证的审查和认定。

　　3.60号《复函》的具体适用

　　颁发权属证书后出现土地山林等不动产权属争议的纠纷处理，根据现行法律规定主要有三种解决途径：一是向不动产登记机构申请变更登记；二是请求不动产登记机构撤销权属登记；三是向有管辖权的人民政府申请确权处理。除60号《复函》外，相关法律、法规并未明确规定上述三种纠纷解决路径的具体适用条件。

　　要准确适用60号《复函》，首先要明确土地登记与土地确权的关系。土地确权有广义和狭义之分。广义地看，土地登记就是确定土地权利归属的过程；狭义地看，土地确权又是土地登记过程中的一个阶段，仅指当土地权利的归属内容发生争议时的权利确认。无论是原《土地登记规则》还是《土地登记办法》（2008），权属审核都是土地登记的必要条件。60号《复函》系基于对土地初始登记后土地权利处于“应然而完美”的权利状态作出的解读，但现实往往是纷繁复杂的。权属纠纷当事人应当结合纠纷具体情况，选择适当的救济方式；审判实践中亦不宜僵硬理解和适用60号《复函》，或对其作过于宽泛和绝对的解读。

　　在现行法律对土地、林地等不动产权属争议处理程序未严格限定标准的情况下，一概认为当事人在不动产登记发证之后所提出的争议即均不属于不动产权属争议，尚缺乏法理和法律依据，也与我国现行不动产管理实践和管理水平不相符合，且《土地权属争议调查处理办法》第14条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。结合《土地权属争议调查处理办法》第2条关于“本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议”的规定，土地山林权属争议调处程序的开启，应当以是否存在权属争议为前提。

　　如前所述，土地登记发证意味着已经完成了土地确权的过程，当事人对已经登记发证的土地、林地等所有权和使用权归属问题产生争议且协商无果的，应当通过更正登记程序解决，也可通过请求撤销登记行为解决，不应当进入权属争议处理程序解决，这也符合60号《复函》有关“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的本意。但是，对于当事人确有证据证明土地山林登记过程中即存在权属争议且未依照程序处理的、不动产权属证书记载的四至范围不清晰且造成争议的、双方持有的不动产权属证书明显在四至的文字描述、附图、现场界址以及指界情况互相冲突的，那么即使当事人一方或者双方均持有不动产权属证书，也可以认定为权属争议。当事人不选择更正登记程序或者选择更正登记后仍存有异议的，可以依法申请地方人民政府作出相应的权属处理决定。同时，基于对行政机关裁量权的尊重和节约有限的公共资源、实质化解行政争议的考量，如果行政机关已经进入确权处理程序并作出实质处理的，人民法院应予以尊重并进入审理程序，不宜以不属于权属争议案件为由裁定不予立案或驳回起诉。

　　综合以上分析，前述裁判观点中，第二种裁判观点关于60号《复函》的解读和适用，更符合立法本意，既有理论支撑，也符合审判实际。当然，从维护不动产权属证书的稳定性和权属处理的效率性角度考虑，笔者建议，在今后立法中鼓励发生争议的当事人先行申请更正登记，或者进一步明确更正登记程序与权属争议处理程序的适用条件。但在现行立法对申请更正登记条件尚无明确规定，且对要求必须提交“证实不动产登记簿记载错误的材料”的内涵、外延均不明确的情况下，鉴于成功申请更正登记的高标准性与“行政登记程序重开”问题的复杂性，以及实践中不动产登记机构对更正登记申请审查的形式性，因而尚不宜将申请更正登记程序与申请权属处理程序完全分割，不宜机械理解有关“发证后提出的争议不属于权属争议”的表述。

　　4.已经初始登记取得权属凭证，不属于权属争议的具体情形。笔者认为，在已经经过初始登记，但仅有一方当事人持有的山林土地权属证书包含争议地，且登记的四至范围指向明确、权利边界清楚的情况下，不属于《土地权属争议调查处理办法》第2条规定的土地所有权或使用权争议，当事人以此要求确权机关履行确定争议地权属法定职责的，无事实根据，行政机关作出不予受理的决定，人民法院应予支持。当事人应当通过申请撤销登记的方式处理，也可以直接向人民法院提起撤销登记之诉讼。

　　5.需要注意的是，尽管土地山林行政登记具有一定的公权力属性，但根本上是相关行政主管机关在当事人土地权利发生变动的意思表示的推动下对土地山林权利的确认或者记载，其本身并不创设权利。即使通过撤销之诉撤销了一方的权属证书，也不意味着对方当事人就对诉争地享有所有权或使用权，因为土地权利是由关于土地权利变动的基础民事法律关系所决定，而非由他人的土地权利登记所决定。当事人主张其对该土地山林享有权属的，仍应依法向不动产登记机关申请初始登记。[14]

　　（三）参考案例

　　1.鼎锅塘村4组因鼎锅塘村5组诉东安县政府、永州市政府山林权属确权及行政复议案[15]

　　基本案情：争议地为判官岭下原大队园艺场林地，面积约20亩，系荒地。鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组均未能提供土改、四固定时期争执林地的权属凭证，各级政府亦未对争议林地确权。1971年原日月大队（现鼎锅塘村委会）占用判官岭下林地约20亩、租用鼎锅塘村4组稻田7.07亩，创办大队园艺场。1981年林业“三定”时，鼎锅塘村委会申报了园艺场林地权属，东安县政府给鼎锅塘村委会颁发了7769号山林权证；鼎锅塘村5组申报判官岭林地权属，东安县政府给鼎锅塘村5组颁发了7765号山林权证。经实地勘验，鼎锅塘村委会持有的7769号山林权证记载的“大队园艺场”四至与争议林地四至相符；鼎锅塘村5组持有的7769号山林权证记载的“判官岭”四至不仅包括鼎锅塘村委会当时尚在经营的大队园艺场约20亩林地，还包括争议林地周边的稻田及山塘。1982年农村实行家庭联产承包责任制时，原大队园艺场停办，所租稻田退给鼎锅塘村4组，占用林地上种植的果树分给本村各组移走，林地自此抛荒。2010年林权制度改革时，鼎锅塘村委会未申报争议地权属。鼎锅塘村4组申报了包括争议林地在内的“大山岭”林地权属，后东安县政府为鼎锅塘村4组颁发了8208号林权证。鼎锅塘村5组申请换发“判官岭”原来的山林权证，东安县政府为其颁发了8235号林权证，该权证登记的“判官岭”四至不包括争议林地。2017年初，东冷城际快速通道建设过程中征用大部分争议林地，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组、鼎锅塘村委会为征地款归属发生林地权属争执，鼎锅塘村5组、鼎锅塘村4组分别向东安县政府提交确权申请。调处期间，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会达成协议：“原大队园艺场约20亩林地，已征用部分4组占70%，村委会占30%；未征用部分归4组。”东安县政府组织调解未果，遂于2017年4月24日作出2号处理决定，决定“争议的原大队园艺场约20亩林地，东冷城际快速通道建设征地红线范围内的林地，鼎锅塘村4组占70%，鼎锅塘村委会占30%，征地红线范围外的林地归鼎锅塘村4组所有。”鼎锅塘村5组不服该处理决定，申请行政复议，永州市政府复议决定维持。2017年7月7日，鼎锅塘村5组提起行政诉讼，请求撤销东安县政府作出的2号处理决定和永州市政府作出的复议决定，并确认争执林地属鼎锅塘村5组所有。

　　另外，鼎锅塘村5组于2017年11月1日另案提起诉讼，要求撤销东安县政府向鼎锅塘村4组颁发的8208号林权证。2017年11月7日，永州中院作出一审行政裁定，认为鼎锅塘村5组在东安县政府对本案所涉林权证未重新认定和对该案未重新作出处理前，又另案起诉请求撤销8208号林权证，属重复起诉，裁定驳回鼎锅塘村5组的起诉。鼎锅塘村5组不服该行政裁定，提起上诉。至本案再审时，该案正在湖南高院二审审理中。

　　裁判摘要：一审认为，8208号、8235号林权证的合法性均存在质疑，东安县政府仅以上述两个林权证为依据进行确权，属于采信证据不当，确权依据错误。东安县政府查明的事实说明本案争议林地权属还没有明确是鼎锅塘村4组所有，故该政府认为鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成的协议不违反法律政策规定，属于认定事实错误。综上，一审判决撤销2号处理决定和复议决定，责令东安县政府重新作出处理。

　　鼎锅塘村4组不服一审判决，提起上诉。二审认为，从2号处理决定查明的事实来看，1971年全县举办乡村集体茶国场时，原日月大队占用的判官岭下林地约20亩。至于占用谁的林地并不清楚，说明该20亩林地权属不清，存在争议，故东安县政府认为鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会自愿达成协议不违反法律政策规定的依据不足。鼎锅塘村5组对鼎锅塘村4组的8208号林权证提起诉讼，亦说明鼎锅塘村4组持有的林权证包含的判官岭下原大队园艺场存在争议。鼎锅塘村委会提供的林权证中部分宗地在争议范围内，东安县政府据以作出处理决定的主要事实证据不充分，应予撤销，永州市政府复议决定维持该林权裁决，对争议林地是否存在权属争议认定事实不清，亦应一并予以撤销。综上，二审判决驳回鼎锅塘村4组的上诉，维持一审判决。

　　鼎锅塘村4组仍不服，向最高法院申请再审。最高法院提审后经审理认为，鼎锅塘村4组、5组均有2010年的林权证，两林权证的四至范围清楚且不存在交叉或重叠的情形，争议地在鼎锅塘村4组的林权证范围内。故鼎锅塘村5组提出对争议地的权属争议处理申请，不符合权属争议处理的条件。鼎锅塘村5组在本案一审判决后，又对4组的8208号林权证提起另案行政诉讼，要求撤销该证，此为解决双方争议的有效途径。根据在案证据，2010年东安县政府为鼎锅塘村4组、鼎锅塘村5组颁发的林权证并不存在重大且明显违法的情形，可以作为处理林权争议的依据。鼎锅塘村4组作为争议地的原权利人，与鼎锅塘村委会通过协商自愿达成一致意见，对争议地进行划分处理。东安县政府根据鼎锅塘村4组2010年的林权证、鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会签订的协议，作出2号处理决定，认定事实清楚，程序合法，处理结果并无不当。永州市政府作出复议决定予以维持，亦符合法律规定。一、二审认为争议地权属不清，鼎锅塘村4组与鼎锅塘村委会达成的协议不能作为确权依据的结论，并据此作出撤销2号处理决定和复议决定的判决，属于认定事实不清，适用法律错误，应予纠正。综上，最高法院再审判决撤销一、二审判决，驳回鼎锅塘村5组的诉讼请求。

　　评析：本案系60号《复函》在林权争议纠纷中的实际运用。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照60号《复函》的规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无须进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。具体到本案，最高法院认为，鼎锅塘村5组就鼎锅塘村4组的8208号林权证提起另案行政诉讼，要求撤销该证，方为解决双方争议的有效途径。

　　该案还进一步明确了权属争议案件中人民法院对当事人提交的权属凭证作为证据审查时的具体规则。根据《林木林地权属争议处理办法》第6条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，有效的林权证是处理林权证争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。在登记发证的基本事实能够确认的情况下，如果仅是程序上的瑕疵或者不完备，则不能简单地否认登记发证的效力。本案中，一、二审判决在事实认定中以“两本林权证的效力存疑”，否定两本林权证的效力，认定事实不清，最高法院在再审判决中予以纠正，对类案裁判具有指导意义。

　　2.田某顺诉永定区政府、张家界市政府土地权属确权及行政复议案[16]

　　基本案情：田某顺与田某冬之父田某系亲兄弟关系，两家共享祖辈留下的一栋房屋。分家后，田某顺于1983年将祖业老扇屋拆除新建。1992年争议双方均办理了《集体土地建设用地使用证》。田某顺的《集体土地建设用地使用证》（以下简称田某顺土地证）记载的土地使用面积为209.6平方米，田某冬的《集体土地建设用地使用证》（以下简称田某冬土地证）记载的土地使用面积为62.48平方米。1993年，田某冬拆除老屋建新房。田某顺与田某冬就两家房屋南、北墙脚之间巷子土地权属发生争议。2013年，田某顺以相邻权侵权纠纷为由起诉田某冬，张家界中院作出生效判决驳回田某顺的诉讼请求。2015年，田某顺向永定区政府请求对争议土地权属进行处理。经永定区国土资源局测绘队对田某顺实际使用的土地面积进行测绘，结果为223.79平方米，大于1992年田某顺土地证记载的209.6平方米。经调查、现场勘查，并组织双方进行调解未果，2016年4月14日，永定区政府作出1号处理决定，对田某顺和田某冬土地使用权的界线进行裁决。田某顺不服，申请行政复议。张家界市政府经复议，决定维持1号处理决定。田某顺不服，提起行政诉讼，请求撤销复议决定和1号处理决定。

　　裁判摘要：一审认为，田某顺和田某冬1992年土地使用证记载的四至界址，因田某冬房屋重建，已无法确认位置，不能作为确定本案双方南北界址的依据。永定区政府基于永定区国土资源局测绘队对田某顺土地实际使用面积测绘结果并未比1992年土地使用证上登记面积减少的事实，从实际出发，作出1号处理决定，事实清楚。张家界市政府作出复议决定，维持1号处理决定正确。综上，判决驳回田某顺的诉讼请求。田某顺不服，提起上诉。二审认为，永定区政府依据双方各自的土地使用证、地籍资料和相邻权纠纷民事案件终审判决，参照永定区国土资源局测绘队对田某顺实际使用面积的测量结果大于1992年田某顺土地证登记面积的事实，作出1号处理决定，符合法律规定。张家界市政府作出复议决定维持1号处理决定正确。综上，二审判决驳回上诉，维持一审判决。田某顺仍不服，向最高法院申请再审。最高法院经再审审查，认为一、二审判决驳回田某顺的诉讼请求并无不当，遂裁定驳回了田某顺的再审申请。

　　评析：本案中双方当事人均于1992年办理了《集体土地建设用地使用证》。田某顺在再审理由中主张，根据60号《复函》关于“土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，本案不属于土地权属争议案件。对此，确权机关永定区政府认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第14条的规定，土地登记发证后的争议属于土地权属争议，该条实际上否定了60号《复函》，根据新法优于旧法的原则，根据田某顺的申请，该府将本案作为土地权属争议，作出1号处理决定，适用法律法规正确。复议机关张家界市政府亦认为，根据《土地权属争议调查处理办法》第14条规定，登记发证后提出土地权属争议案件不在列举的不作为土地权属争议受理的范围，该办法已变更60号《复函》的规定，田某顺认为本案不属于土地权属争议案件的理由不能成立。上述诉辩意见反映了实务中对于60号《复函》和《土地权属争议调查处理办法》第14条不作为土地权属争议案件处理的纠纷两者关系的理解分歧。对此，最高法院认为，《土地权属争议调查处理办法》第2条规定，土地权属争议，是指土地所有权或者使用权归属争议，且该办法第14条列举的排除土地权属争议的案件并不包括已经颁发土地证的案件。60号《复函》关于“土地登记发证后已经明确土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议”的规定，是指已经发证的土地登记对土地权属、四至范围界定清楚明确，无需进行土地权属确权的情形。如果根据已经核发的土地证无法确定争议地权属，当事人申请确权的，仍应当属于土地权属确权争议。而本案中，由于田某冬房屋重建，已无法确认其土地证的四至位置，仅仅根据田某顺和田某冬的土地证，不能确定争议地的权利归属。田某顺申请土地确权，永定区政府依法受理并作出土地确权处理决定，符合法律规定。田某顺主张本案纠纷不属土地争议纠纷，理由不能成立，永定区政府以及张家界市政府的答辩意见，亦属于对上述规定的误读。本案的裁判要旨，为厘清上述规定的具体内涵，确定适用规则指明了方向。

　　[①] 本部分所称已经初始登记的权属凭证，是指经县级以上人民政府核发的林权证书或土地所有权、使用权证书，不包含初始土地登记完成前原有的人民政府颁发的山林土地权属凭证。初始土地登记完成前，山林土地权属争议各方当事人持有的土改、合作化、“四固定”等各历史时期人民政府颁发的山林土地权属凭证在处理山林土地权属争议中的效力问题，原则上经查证属实，还需结合各方当事人对争议地的管理使用实际，从有利于生产生活、有利于经营管理、有利于社会和谐稳定的原则处罚，公平、公正地确定权利归属，本书将在第五章继续讨论。

　　[②] 该《复函》系原国土资源部办公厅于2007年3月29日发布。

　　[③]《土地权属争议调查处理办法》（国土资源部令第17号）于2003年3月1日施行，后经修正，原国土资源部于2010年11月30日发布第49号令予以实施。2010年修正的《土地权属争议调查处理办法》第20条第1项的规定与2003年《土地权属争议调查处理办法》第20条第1项内容一致，未作修改。

　　[④] 2015年3月1日《不动产登记暂行条例》施行后，土地、海域以及房屋、林木等定着物统一由县级以上人民政府不动产登记机构核发不动产权属证书或登记证明。条例第3条规定：“本条例施行前依法颁发的各类不动产权属证书和制作的不动产登记簿继续有效。”实践中大量的土地山林权属争议案件当事人提供的有关权属凭证大多是不动产统一登记制度实施前形成，且目前现行有效的确权法律法规、规章以及地方性文件也大多是在2015年以前出台，故上述规定在条文中使用“县级以上人民政府核发”相关权属证书，是符合当时的不动产登记发证实际的。2015年实施不动产统一登记后，不动产登记机构核发的不动产权属证书在土地山林权属案件中的处理规则应与本部分的规则一致。

　　[⑤] 参见（2016）最高法行申4834号河头李湾诉黄陂区政府矿山林场土地行政登记案行政裁定书。

　　[⑥] 参见（2016）最高法行申1590号田某诉长葛市政府、长葛市国土资源局、坡胡镇政府土地行政登记案行政裁定书。

　　[⑦] 参见（2017）最高法行申3264号李某诉滁州市政府、天长市政府土地权属确权及行政复议案行政裁定书。

　　[⑧] 参见（2019）最高法行申492号王某等诉沧州市政府、河北省政府土地权属确权及行政复议案行政裁定书。

　　[⑨] 参见（2018）最高法行申2009号田某诉永定区政府、张家界市政府土地权属确权及行政复议案行政裁定书。

　　[⑩] 参见（2018）最高法行再160号鼎锅塘村4组因鼎锅塘村5组诉东安县政府、永州市政府山林权属确权及行政复议案行政判决书。

　　[11] 参见（2017）最高法行申8483号方某等诉衢州市政府林业行政复议案。

　　[12] 2008年《土地登记办法》将土地登记分为土地总登记、土地初始登记和土地变更登记，其中土地初始登记和土地变更登记的概念和内涵与1995年《土地登记规则》有所不同，具体可参见本书第二章第六节有关论述。

　　[13]《土地管理法》（1988修正）第13条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。全民所有制单位之间、集体所有制单位之间、全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地所有权和使用权争议，由县级以上人民政府处理。个人之间、个人与全民所有制单位和集体所有制单位之间的土地使用权争议，由乡级人民政府或者县级人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决以前，任何一方不得改变土地现状，不得破坏土地上的附着物。”

　　[14] 参见（2016）最高法行申1590号田某诉长葛市政府、长葛市国土资源局、长葛市坡胡镇政府土地行政登记案行政裁定书。

　　[15] 参见最高法院行政判决书，（2018）最高法行再160号。

　　[16] 参见最高法院行政裁定书，（2018）最高法行申2009号。

      来源：鲁法行谈