我国自然保护地土地权属管理中存在的问题及对策

　　????党的十九大报告提出要建立以国家公园为主体的自然保护地体系。2019年6月26日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求完善自然资源统一确权登记办法，划清自然保护地内各类自然资源资产所有权和使用权边界，明确自然资源资产的种类、面积和权属性质，落实自然保护地内国家所有自然资源资产代行主体和权利内容，非全民所有的自然资源资产实行协议管理。在此政策框架下，完善自然保护地土地权属管理制度，妥善解决生态保护与自然保护地社区居民土地权益的冲突，是自然保护地建设中亟待解决的问题。目前，我国10个国家公园试点区在土地权属实践方面积累了丰富的经验，这对未来完善自然保护地土地权属管理制度和实现生态保护与社区居民土地权益之间的协调具有深刻的借鉴意义。

　　1?我国自然保护地土地权属立法现状

　　????我国有关自然保护地土地权属和土地管理的规定，散见于《宪法》、《物权法》、《土地管理法》和《自然保护区土地管理办法》、《森林法》、《自然保护区条例》、《风景名胜区条例》等相关法律、法规和部门规章中。

　　????我国《宪法》对自然保护地土地权属的规定，主要体现在第九条和第十条，明确规定了国有土地和集体土地的范围以及土地征收征用、土地使用权转让等内容。《物权法》除了重申宪法的规定之外，进一步对农民集体所有土地的范围和利用等方面做出了具体规定：集体所有的土地包括法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等；规定了农民集体所有的土地归属，集体土地上重大事项由集体决定以及农民集体土地所有权行使等内容。《物权法》设专章对集体土地承包经营权做出了详细规定，主要体现在国家所有的土地可以依法由集体行使其使用权，公民个人可以依法承包经营。《土地管理法》是国家对土地财产制度、土地资源合理利用和土地管理所进行的专门性立法，它对自然保护地土地权属的规定与上述法律规定的不同之处在于：为实现保护生态环境和合理利用自然资源的目标，各级人民政府应当编制土地利用总体规划；土地的使用者必须严格按照规划的土地用途来使用土地，不得随意改变土地利用类型。而作为部门规章的《自然保护区土地管理办法》，则对自然保护区的土地权属管理作出了具体规定。该办法明确了自然保护区当地社区居民的土地权利，不能因自然保护区边界的划定而改变当地社区居民的土地所有权和使用权；自然保护区缓冲区和外围保护地带的社区居民可以正常行使其所拥有的土地使用权。

　　????我国自然保护地土地权属立法不够具体明确，多为原则性和概括性规定，可操作性不强，不能有效解决实际当中的相关稠益冲突闩题。并且，现有土地权属立法分散，没有针对性，尤其是缺乏在现有自然保护地土地权属框架下对自然保护地管理机构和当地社区居民权利和义务的规定。这些缺陷，十分不利于实现自然保护地保护和维护当地社区居民土地权益两者之间的平衡。

　　2?我国自然保护地土地权属管理实践

　　????国家公园是自然保护地体系的重要组成部分。目前，我国的国家公园体制试点有10个，分别是三江源、东北虎豹、大熊猫、祁连山、湖北神农架、福建武夷山、浙江钱江源、湖南南山、北京长城和云南普达措国家公园体制试点。现有国家公园试点区虽被称为“国家公园”，但实质上是各种自然保护地类型的整合和重组。例如，湖南南山国家公园试点区整合了原有的南山国家级风景名胜区、金童山国家级自然保护区、两江峡谷国家森林公园、白云湖国家湿地公园等4个国家级保护地，另外新增了非保护地但资源价值较高的一些相邻地区；三江源国家公园范围包括青海可可西里国家级自然保护区以及三江源国家级自然保护区的扎陵湖、鄂陵湖、星星海等地。从组成部分来看，国家公园试点区毫无疑问是最具有代表性的自然保护地类型。因此，分析现有10个国家公园土地权属管理实践，在一定程度能够体现整个自然保护地土地权属管理的现状。

　　????一是土地确权方面。自然保护地土地确权出现困难，必然会引发土地权属纷争，最终难以维护当地社区居民土地权益，也很难实现生态保护管理目标。现有国家公园试点中，除了长城国家公园不涉及土地权属纠纷，其他9个试点国家公园的土地均由国有土地和集体所有的土地组成，或多或少存在土地权属纠纷问题。有的学者将现有的国家公园土地权属现状分为三类：第一类和第二类分别是地广人稀、以保护区为主的国家公园和跨省域的国家公园，这两类产权归属相对明确，所以土地确权纠纷相对较少。第三类以人多地少、集体林地多为特征，土地权属问题突出，是确权的重点领域，并且第三类国家公园的数量占现有国家公园的一半以上。除此之外，土地确权中存在的问题还表现在有关部门与周边社区对于自然保护地的边界有不同的认识，既可能是因为自然保护地划界不明确而引起，也可能是因为保护地在划界和土地确权时没有得到周边社区的认可而造成的。从宏观上看，我国国土辽阔，地形地貌类型丰富，自然保护地分布广泛且复杂多样，土地情况复杂，致使自然保护地边界划分和确权难度大。具体到每一个自然保护地来看，有的国家公园以森林、山岭等资源为主，内部林地和土地、林权和山权问题相互交错，导致土地确权出现困难；有的国家公园以湿地水面等资源为主，内部水域资源和水域利用问题比较复杂，这些自然资源的使用权在流转的过程中也极易引发权属纷争。

　　????2019年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于统筹推进自然资源资产产权制度改革的指导意见》，要求加快自然资源统一确权登记，重点推进国家公园等各类自然保护地、重点国有林区、湿地等重要生态空间确权登记工作，划清各类自然资源资产所有权、使用权的边界。在实际操作中，需要结合每一个自然保护地土地的实际情况，因地制宜，逐步开展土地确权。需要明确的有两点：一是必须将自然保护地核心区的集体土地所有权和使用权收归国有，对核心区域实行最严格的整体性保护。二是缓冲区和试验区集体和个人的土地确权工作要充分考虑到当地社区居民的利益。目前，三江源、祁连山、武夷山等国家公园试点区，探索以国家公园作为独立自然资源登记单元，对区域内水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记，划清了国家公园的边界，明晰了自然资源权属，给其他国家公园自然资源确权提供了参考模式。

　　????二是土地管理方面。土地管理问题频发是土地权属不明确的严重后果之一。总体上看，我国自然保护地的现状是重开发、轻保护，自然生态系统不断遭受破坏而退化，威胁生态系统服务功能。国家公园管理机构和当地社区居民随意改变土地原有形态是造成这种后果的重要原因。从国家公园管理机构方面来看，国家公园管理机构的负责人往往由当地政府的领导兼任，当地政府处于管理的第一线。国家公园在以保护为主的基础之上，往往还以旅游目的地的角色承担着当地政府的部分财政经济收入。在国家公园行政管理实践中，管理部门为了增加景区吸引力，获取“门票经济”等相关收入而过度开发国家公园的现象时有发生。例如：国家公园管理机构利用其独有的经营权和行政管理权开辟出多种土地利用渠道，改变土地利用类型，从旅游开发、土地使用权拍卖、兴建楼台馆所和别墅区等活动中获得诸多经济利益。从当地社区居民方面来看，当地居民违反土地管理制度，在国家公园等自然保护地国有土地范围内，从事破坏国家公园生态环境的活动时有发生。例如：在自然保护地国有土地上从事开矿、烧砖、建坟、盗伐林木等违法活动，严重改变了原有土地形态和土地保护类型，破坏了自然保护地生态的完整性和原真性。

　　????2018年3月，开化县人民政府、钱江源国家公园管理委员会印发《钱江源国家公园集体林地地役权改革实施方案》，对钱江源国家公园范围内的山林权属为村集体的森林、林木和林地，在不改变其权属的基础上，通过提高集体林地生态补偿标准，与社区签订地役权合同的方式，将上述自然资源交由钱江源国家公园管委会统一管理，保证社区居民生产、生活符合国家公园管理要求，以较低的成本使自然资源的统一管理得以快速推进。钱江源国家公园进一步通过赋予原住居民特许经营优先权和许可原住民使用国家公园品牌标识的措施开辟出间接补偿的有效路径，实现了保护生态和绿色发展的统一。在实践中，自然保护地集体林地的改革已经在逐步推进。在这一过程中，需要在自然资源确权基础上，结合土地权属，绘制出适宜地役权的空间范围，确定社区居民可参与的方式，调动当地社区居民的积极性，鼓励多元参与，构建利益共同体，最终形成保护合力。同时，需要有关部门依法办事，做好技术辅导，配合做好山林权证、山林清册的查阅、鉴定和林地纠纷调处等工作。

　　3?我国自然保护地土地权属制度存在的主要问题

　　3.1自然保护地土地权属立法中存在的问题

　　????一方面，现有法律缺乏对自然保护地土地权属有关问题的具体规定。第一，现有立法极度分散，没有统一的自然保护地基本法律进行指导，且多停留在概括性和原则性状态。有的自然保护地法规根本没有直接规定和土地权属有关的内容，例如现有的《风景名胜区条例》。第二，现有的自然保护地法律针对性不强，立法的利益平衡明显失衡。立法失衡的原因呈现出多样化的特点，体现在社区共管、特许经营、生态补偿、公众参与等众多方面，但集体土地权属如何处置是矛盾的主要方面。土地对农民的重要性不言而喻，土地权归属是社区居民最大的利益，这事关当地社区居民的生存问题。第三，自然保护地土地权属立法缺乏统一的指导思想。没有明确的指导思想极易导致立法走入歧途，在立法的过程中要求我们理顺自然保护地建设和当地经济发展的关系。在保护生态环境的前提下，有效地发挥自然保护地土地的经济功能，促使自然保护地为所在地区的社会和经济发展做出应有的贡献是立法指导思想的应有之义。

　　????另一方面，现有法律缺乏对社区居民在土地上权利义务的具体规定。首先，集体土地被征收后当地居民享有的各种权利在立法中不够明确。为了保护自然保护地的生态系统，通过征收的方式限制自然保护地范围内集体土地所有权的行使，征收之后居民应有的补偿权利不能及时实现，后期保障制度不完善。进一步来讲，主要涉及集体土地征收后的补偿标准问题、就业安置问题、生态补偿机制的建立与实施问题等。其次，现有法律对集体土地使用权流转过程中社区居民利益的维护力度不够。在实践中，集体土地的流转主要以两种方式进行：一是自然保护地管理机构通过租赁获得集体土地的经营权，二是自然保护地管理机构与集体土地所有者、承包者或经营者签订地役权合同。国家和集体在财产上理应是平等的主体，但现有法律并没有在国家和集体之间建立相应的平等交易规则。国家往往会以其特有的“权力者”角色与集体土地所有者进行流转交易。在这一交易过程中，由于国家处于明显的优势地位，极易出现国家为实现保护生态环境目的而缺乏对集体利益进行考量的情形。从现有立法和实践中分析可知，集体所有土地参与自然保护地体系建设的规定重在权属变更，方便管理，对于失地农民权益的保障关注过少。最后，现有立法对破坏自然保护地生态环境的行为模式规定不明确，违法后的惩罚力度较弱。近年来，自然保护地当地居民在自然保护地国有土地范围内从事违法行为，破坏生态环境的事件屡见不鲜。例如，自然保护地当地居民在风景区内从事私建墓地、砍伐树木毁坏山林的违法行为。在青岛崂山5A级风景区内，散乱分布着大量违规建造的坟墓，共计有6万座左右，这些坟墓的建造时间横跨从1997年到2018年的20多年间。《森林法》和《环境保护法》等法律规定了禁止未经审批砍伐林木，毁林挖山等行为。一些地方性自然保护地管理法规规定不允许公民在林地、城市公园、风景名胜区和文物保护区等地建造坟墓。但这些法律法规对违法的行为模式和法律后果规定不一，甚至有下位法违反上位法的情况。急需制定高位阶、统一性强的法律法规来对保护地社区居民的行为进行规范和约束。

　　????由以上立法缺陷可看出，我国自然保护地土地权属制度管理模式尚未成型。

　　3.2集体土地划入自然保护地所引发的问题

　　????根据法律规定，自然保护地的土地除了国家所有以外，剩余的归集体所有。关于集体所有权的性质，学术界存在着抽象的集体所有形态说、总有说、法人和个人共同所有说、共有说以及特殊的共有说等观点。周训芳教授认为集体土地所有权是集体组织的成员对依法属于集体所有的土地，共同享有占有、使用、收益和处分的权利，但集体所有的土地在实际中不可分割为每一个成员所有。为了保护自然保护地，需要对自然保护地范围内集体土地所有权进行限制。在实践中，从所有权变更、使用权变更和土地权属不变三种方式对集体土地所有权进行限制，由此引发的问题也主要体现在这三个方面。

　　????第一，所有权变更。自然保护地集体土地通过征收的方式实现所有权变更。土地征收是一项合法剥夺私有财产的法律制度，也是现代国家协调私人利益与公共利益的必要手段，集体土地在征收过程中和征收后存在着忽视失地农民权益的现象。在征收过程中，不尊重当地农民的意愿，强制征收的行为时常发生，有的地区征收补偿标准较低，补偿不到位，不能满足失地农民的基本生活需要。在征收后，尤其是采取生态移民的方式让自然保护地核心区农民搬离原住所之后，出现迁移安置工作不到位，迁移过程中不尊重农民意愿等问题，并且缺乏对迁出农民生活的长期关注和后续保障。

　　????第二，使用权变更。在自然保护地集体土地所有权不变的情况下，使用权通过出租、转让、入股、抵押等方式实现流转。集体土地流转的对象通常是自然保护地管理机构，管理机构通过流转的方式获得土地的使用权和经营权。一方面，在现有流转市场不完善的情形下，出现管理机构以“管理者”的不平等身份压低流转价格和进行强制流转的情形，损害当地社区居民利益。另一方面，管理机构获取集体土地使用权的原本目的是为了保护和建设自然保护地，但在实践中，管理机构经常会忽视这一根本目的，利用土地管理权和实际上的土地“所有权”的优势地位，来参与市场经济活动，与民争利。其中保护和开发的矛盾冲突，从本质上看也是土地管理权和土地所有权混合在一起造成的地方政府希望通过自然保护地的设立从政府处获得相关利益。所以，经济利益的冲突是造成自然保护地土地权属冲突的主要原因。

　　????第三，土地权属不变。在集体土地权属不变的情况下，自然保护地社区居民的生产、生活行为可能会影响自然保护地的建设，甚至会破坏自然保护地，最终难以实现生态保护的目的。所以，平衡两者之间的关系是自然保护地建设的关键所在。在实践中，钱江源、南山和武夷山等集体土地占比较高的国家公园试点区，难以通过征收或者流转的方式实现对集体土地权力结构的调整，需要探索新的调整方式予以实现。

　　3.3自然保护地土地管理中存在的问题

　　3.3.1生态空间登记缺位导致土地管理混乱

　　????第一，自然保护地土地权属关系不明确是造成管理混乱的重要原因。我国自然保护地土地问题所涉及的关系比较复杂，包括国家、集体和个人对土地的所有权与使用权，以及它们之间相互交错的关系，致使土地确权十分困难。从国务院相关部门到地方各级政府及其多个部门依据相应的法规或规范性文件对自然保护地都享有一定的管理权，催生了多级别管理的管理模式。各个级别管理部门依据不同方式进行划建和行政管理，使得保护区的管理体制更加复杂，难以实现统一的规划和管理，从而造成“一个机构，多块牌子”的现象。在自然保护地功能区划分和管理时，往往先满足资源开发的要求，导致自然保护地生物多样性不能得到有效保护。除此之外，重复建设、各自为政等问题日趋严重，出现保护效率和管理有效性双重降低的局面。

　　????第二，自然保护地自身是一个生态系统复合体，它由各种生态要素组合而成，其中既可能有森林、也可能有草原、湿地等其他生态系统。它们在空间地域上交错重叠，致使土地等资源划分难度大，并且容易造成多头管理、交叉管理的状况。如果人为地割裂生态系统的完整性，最终将会破坏生态系统的原真性。而管理目标和措施的不同，又进一步干扰了自然保护地的正常建设和管理。

　　????第三，自然保护地三条控制线划分产生矛盾，导致自然保护地土地管理出现混乱。这一问题最终将影响划定生态保护红线的目的，即保证自然保护地生态功能系统性和完整性目标的实现，阻碍自然保护地建设。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，为统筹划定落实生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线（简称三条控制线）提出指导意见。《建立国家公园体制总体方案》指出，国家公园作为最重要的自然保护地类型之一，应当划人生态保护红线区域管控范围，实行最严格的保护。目前，我国自然保护地中的三条控制线划定不科学，存在交叉重叠甚至相互冲突的现象。针对这一问题，一方面，对已划入自然保护地核心区的永久基本农田、镇村、矿业权应当建立相应的退出机制；另一方面，对已划人自然保护地核心区之外的，可以根据其对生态功能造成的影响程度来确定是否退出。

　　3.3.2自然保护地管理机构难以及时有效行使土地管理权

　　????目前，我国10个国家公园试点区除了北京长城国家公园之外，剩余的9个国家公园试点区均成立了专门的国家公园管理机构，一般都称为国家公园管理局或管委会，例如湖南南山国家公园管理局，三江源国家公园管理局等。这里所说的基层自然保护地管理机构是指处于管理一线的各个国家公园管理局。有的国家公园管理局“身兼数职”，采取“一个机构，多个牌子”的管理模式。现有试点区的国家公园管理机构在遇到和自然保护地有关的一些问题时存在不能及时有效进行管理的情形，而上级有关单位没有赋予其相应的行政管理权是出现这种情形的主要原因。国家公园管理机构行政管理权明显受限，存在“想为而无权为”的现象，尤其是没有充分的土地管理权。自然保护地的管理是一项巨大且复杂的工程，涉及的人和事复杂多样，有的事项省级部门有权管理，有的事项市级部门有权管理，具体到基层管理机构时管理权力已经所剩无几。基层管理机构在处理有关事项时，需要层层上报获得许可，由此造成行政管理效率极其低下，影响自然保护地的及时管理和保护。按照现有的国家公园管理模式，以国家公园所在的省或者市的土地管理为例，不同的土地管理内容可能涉及到省级或者市级的发改委、自然资源、生态环境、住房城乡建设、林业、文化旅游、农业农村等多个主管部门，需要获得相关部门的行政许可方可有权进行管理，呈现出管理权力分散、效率低下的情形。在实践中出现最了解实际情况的一线管理机构却没有直接管理权的问题，这并不利于自然保护地有关问题的及时有效解决，甚至会对其产生不利影响。

　　4?自然保护地土地权属制度完善途径

　　4.1针对性立法：以明确相关主体在土地上的权利和义务为核心进行立法

　　????目前，我国正在开展国家公园立法研究，国家公园管理体制是国家公园立法中利益平衡的关键，而利益平衡的核心，是如何保障国家公园范围内及周边群众的合法权益。自然保护地土地确权，尤其是集体土地的征收征用和使用权流转以及权属不变下的经营权等方面的问题，涉及到当地居民的生存发展问题，是立法应当关注的重点。

　　????自然保护地立法应当确定统一的指导思想。首先，自然保护地立法应理顺自然保护地建设和当地经济发展的关系。保护自然保护地生态系统的完整性和原真性是首要目标，在保护生物多样性与地质地貌景观多样性、维护生态系统健康稳定的前提下，发挥自然保护地提升生态产品供给能力、为人民提供优质生态产品以及为全社会提供科研、教育、体验、游憩等公共服务的功能，这些公共服务功能应当以“公益性”而非“盈利性”为导向，不应让自然保护地成为企业的“摇钱树”或地方政府的“经济发动机”。其次，应理顺生态保护与当地社区居民利益之间的关系。在保护生态环境的前提下，不损害当地社区居民的利益，努力实现生态保护与居民利益的平衡。最后，应明确自然保护地管理机构是土地的管理者而不是经营者，可以对自然保护地土地进行分类管理，对不同类型的自然保护地土地，分别设置禁止事项和提出土地利用要求。

　　????在立法形式上，首先应当制定统一的自然保护地法。由自然保护地法明确各类自然保护地的土地权属，规定社区居民在自然保护地土地上的基本权利和义务。其次，针对不同类型的自然保护地的实际情况，实行“一园一法”的立法模式，每一个国家公园或者其他类型的自然保护地应当制定符合该自然保护地实际的地方性法规。在地方性法规中，一方面，将自然保护地法的规定细化，对自然保护地内失地居民的合法权利和利益作出具体规定，充分考虑当地社区居民的生存和发展问题。立法前期要进行充分调研，根据各地实际情况，征求当地群众的意见和建议，明确土地征收补偿标准，完善生态补偿机制。立法应当着重关注集体利益，完善后续生活保障制度，以减少因集体土地征收而引发的土地纠纷问题，避免当地居民因土地被征收而陷入贫困；还应建立相应的制度约束，促使自然保护地管理机构以平等身份参与集体土地流转。另一方面，明确社区居民在自然保护地范围内的义务。法律法规应明确社区居民在自然保护地国有土地范围内以及流转后由国家管理的土地范围内从事破坏生态环境和妨碍自然保护地建设的各种违法行为。根据损害人对生态环境的破坏程度和恢复难度等多方面综合考量进行处罚，在法规中要规定具体的违法内容和处罚标准，对违法违规行为严格依照法律法规有关规定严肃处理，充分彰显我国生态保护制度的严格性和重要性。除此之外，还应加强当地社区居民环境保护教育和环境保护普法工作，确保社区居民知晓自身的权利和义务。

　　4.2制度性协调：以建立健全相关制度为手段协调社区居民权益与自然保护地建设之间的关系

　　4.2.1完善集体土地征收补偿制度和生态效益补偿机制

　　????一方面，完善自然保护地集体土地征收补偿制度。在法律授权范围内，基于保护生态环境的需要，在符合比例原则的前提下，遵守法定程序且给予公平的补偿。基于现实情况，目前急需提高征收补偿标准，并且对于需要通过生态移民方式迁出自然保护地的居民除了补偿之外，还要关注居民的后续安置和发展问题。另一方面，完善生态效益补偿机制，切实保障所有权人的各项合法权益，包括占有权、使用权、收益权、处分权，保障当地社区的基本经济利益。自然保护地的自然资源尤其是土地资源，承载着经济和生态的双重价值，自然保护地管理机构为了实现保护生态环境的目的，通过各种方式获取集体土地使用权，并向集体土地所有权人支付合理的费用，这是集体土地所有权人实现其经济利益的方式。自然保护地所在地方政府，可以根据本地实际情况，制定相应的生态效益补偿标准，在保护生态环境的前提下，给予当地居民合理补偿。

　　4.2.2在完善集体土地流转市场规则的前提下采取灵活多样的流转方式

　　????《建立国家公园体制总体方案》指出“集体土地在充分征求其所有权人、承包权人意见基础上，优先通过租赁、置换等方式规范流转，由国家公园管理机构统一管理”。新修订的《土地管理法》、《农村土地承包法》明确了集体土地经营权的市场化流转方式，并且通过“债权物权化”的方式实现对权利流转的充分保护。在自然保护地集体土地的流转过程中，应发挥市场在资源配置中的决定性作用，逐步实现集体土地所有权人、承包权人和流转对象（自然保护地管理机构）在交易中的平等，充分征求所有权和承包权人的意愿，构建合法、公平、自由的市场交易环境。

　　????通过立法完善自然保护地集体土地使用权转让、出租、抵押市场规则，规范市场建设，明确自然保护地管理机构利用集体土地的条件和要求。推进集体土地交易平台和服务体系建设，健全土地流转的市场监测监管和调控机制，建立集体土地流转的市场信用体系，促进集体土地流转顺畅、交易安全、利用高效。除此之外，可以采取灵活多样的流转方式，例如集体土地所有权人可以依法通过转包、出租、转让、互换、入股、抵押或将其作为出资、合作条件等方式实现土地流转。

　　4.2.3建立社区共建共管共享机制以实现生态保护与居民利益之间的平衡

　　????在自然保护地集体所有土地权属不变的情况下，在实现国家公园分区保护目标的前提下，确保土地权利人依旧能够实施一定的利用行为，充分调动其积极性，最大限度地避免对其利用活动的干扰，可以通过签订保护地役权合同，建立共建共管共享机制的路径来实现。自然保护地管理机构与当地社区居民签订的共建共管共享协议或者保护地役权合同中应将保护自然保护地生态环境和促进自然保护地建设列为目标条款，其次明确双方的权利与义务。

　　????当地社区居民可以在自然保护地体系建设的政策指导下，在当地政府和有关部门的引导下，从供给侧对现有产业进行改革，促进产业结构转型升级。例如，可以依据当地政策规划，在集体土地上开展森林康养、森林旅游、美丽乡村、一村一品等生态服务，既可以满足自身经济需求又可以参与自然保护地的建设，实现利益获取和生态保护的双赢局面。

　　4.3统一性管理：以赋予基层管理机构权力为前提构建直接统一的高效管理体制

　　????国外自然保护地的管理模式主要有三种：一是由专门的部门统一管理；二是由环境保护部门主管；三是多部门分散管理。在我国，自然保护地经历了部门分散管理、综合管理与分部门管理相结合的管理体制。从我国自然保护地的实际情况出发，结合国外的经验，我国自然保护地管理体制应尝试着由国家林业和草原局领导和主管，由自然保护地所在省和市林业局进行监督和间接管理，在一定条件下集中赋权给自然保护地管理机构，由自然保护地管理机构进行直接统一管理。

　　????2019年3月，湖南省人民政府办公厅印发《湖南南山国家公园管理局行政权力清单（试行）》，该权力清单采取省市县三级分别授权的方式，将管理南山国家公园的一些权力授予南山国家公园管理局行使。授予的241项行政权力（省直层面44项，市县层面197项）中有相当一部分和土地管理相关，这使得最了解实际情况的一线管理局可以及时有效的行使土地管理权，减少管理环节、节约行政成本，提高管理效率，改变多头管理、多头执法的局面，最终实现对自然保护地内土地的有效管护。在进行授权之后，省级和市级主要处于监督和间接管理的地位，国家公园管理机构处于直接统一管理的地位，实现了“一个保护地、一块牌子、一个管理机构”的管理格局。湖南省通过集中授权的方式来实现管理局对国家公园的统一直接管理，具有一定的开创性和普适性。钱江源、武夷山等集体土地占比较高的国家公园可以尝试采用此种方式，这对于构建统一事权、直接管理与间接管理相结合的高效管理体制，实现由自然保护地管理机构直接统一行使土地管理权的目的具有重要实践意义。

　　摘自：《国土与自然资源研究》2021年第1期

来源：河北省自然资源厅网站