最高法判例：对形成于2015年5月1日前的行政协议，如果出现了行政机关在此时点之后单方变更解除的情形，法院如何处理

　　裁判要点

　　《行政协议解释》第二十八条有关“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，并非将形成于2015年5月1日前的行政协议完全排斥于行政诉讼之外，更不是将此类协议一律视为民事协议只能通过民事程序救济。虽然上述时点前施行的《民事案件案由规定》包含“土地使用权出让合同纠纷”，但施行于2004年的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）亦将“行政合同”列为行政诉讼案由，当事人即便在当时也有权选择救济方式，且《行政协议解释》第八条还专门规定了“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的兜底性条款。即便是继续履行合同之诉，对形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更解除的情形，使得《行政诉讼法》修改之前的法律关系稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，依据《行政协议解释》第九条有关当事人有权提出“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”诉求之规定精神,人民法院应当依法提供必要的司法救济,否则,会助长行政机关的恣意,显然不利于社会关系的稳定。同理，单方面变更、解除行为具有较为明显的职权性、独立性色彩，复议机关受理此类行为并作出撤销决定的，具有其行政管理的现实合理性，人民法院不宜轻易否定甚至无视其复议决定的效力。

　　裁判文书　

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2022）最高法行申257号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：河北省某某市场。住所地：河北省定州市。

　　法定代表人：焦某。

　　委托代理人：赖雅琼，北京正己律师事务所律师。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省定州市人民政府。住所地：河北省定州市。

　　法定代表人：张某芳。

　　委托代理人：武某伟。

　　委托代理人：王金乐，河北冀华（定州）律师事务所律师。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：河北省定州市自然资源和规划局。住所地：河北省定州市。

　　法定代表人：张某峰。

　　委托代理人：刘某。

　　委托代理人：庞超，河北平恒律师事务所律师。

　　再审申请人河北省某某市场因诉再审被申请人河北省定州市人民政府（以下简称定州市政府）、定州市自然资源和规划局（以下简称定州市自规局）行政履责及行政赔偿一案，不服河北省高级人民法院（2021）冀行终905号行政裁定，向本院申请再审。本院受理后，依法组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　河北省某某市场诉称，1994年3月14日，其与定州市自规局（原定州市土地管理局）签订《国有土地使用权出让合同》。1997年10月18日，经定州市政府批准，定州市自规局为其颁发定国用（97）字第1**7号《国有土地使用权证》。1999年6月8日，经定州市政府批准，定州市南城区食门口街居民委员会为魏某某颁发《土地承包经营权证书》，该证书所涉地块在上述《国有土地使用权证》范围内。经定州市政府批准，定州市自规局分别于1999年9月10日、12月17日为其颁发定国用（99）字第1**7号、第3**0号《国有土地使用权证》。2018年7月31日，定州市自规局以其未按约定期限支付出让金为由向其下达《解除合同通知书》，决定解除双方1994年3月14日签订的《国有土地使用权出让合同》，后又于同年8月31日作出《注销土地登记通知书》。其对上述二通知书不服，先后于2018年9月30日、10月25日向河北省自然资源厅申请复议。

　　2018年12月21日，定州市政府作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，收回12.7236亩国有建设用地使用权。其不服，于同年12月28日向河北省人民政府申请复议。2019年1月2日，定州市自规局发布《国有土地使用权挂牌出让公告》，经定州市政府批准，挂牌出让坐落于清风街东侧、朝阳路南侧的8484.18平方米（12.7267亩）国有土地使用权，该地块在其取得的土地使用权范围内，且实际被占用土地面积近90多亩。

　　2019年4月11日，河北省自然资源厅分别作出冀自然资复议决字（2018）06、09号《行政复议决定书》，撤销定州市自规局作出的《解除合同通知书》和《注销土地登记通知书》。2019年11月11日，河北省人民政府作出冀政复决（2019）2-227号《行政复议决定书》，撤销定州市政府作出的《关于收回国有建设用地使用权的通知》（上述三个复议决定均告知诉权）。2020年11月12日，其向定州市政府申请国家赔偿。该府未在两个月的规定期限内作出是否赔偿的决定。其遂于2021年4月2日以定州市政府、定州市自规局为被告诉至河北省保定市中级人民法院，请求法院判决：（一）责令被告继续履行土地出让义务及批准的商业住宅用地规划，停止侵权行为，消除影响，排除妨害，清除应交付土地的地上建筑及附着物,土地使用年限从返还净地之日起计算；（二）责令被告赔偿截止2021年3月31日因违法违约给其造成的直接损失23415万元（返还租金损失9115万元,贷款利息损失9300万元,房屋折旧和设备损坏损失3000万元），直至将请求第一项土地使用权净地返还给其之日止，其他损失11000万元；（三）本案诉讼费用由被告承担。

　　一审法院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（法释〔2019〕17号，以下简称《行政协议解释》）第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”根据河北省某某市场的起诉状内容可知，本案实质上系因河北省某某市场、原定州市土地管理局（现定州市自规局）双方1994年3月14日签订的《国有土地使用权出让合同》产生的纠纷。根据上述司法解释的规定，该《国有土地使用权出让合同》所涉纠纷应适用之前的法律、行政法规及司法解释。最高人民法院2005年发布的《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》载明，根据《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》等法律规定，结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，制定本解释。由此可见，该司法解释将土地使用权出让合同纠纷视为民事纠纷案件。另外，最高人民法院印发并于2001年1月1日起试行的《民事案件案由规定（试行）》明确规定了“土地使用权出让合同纠纷”案由，2008年4月1日起施行的《民事案件案由规定》也明确规定了“建设用地使用权出让合同纠纷”案由，2011年《民事案件案由规定》修订时对该案由予以保留。依据该司法解释及民事案由规定，本案所涉《国有土地使用权出让合同》纠纷属于民事纠纷案件，应通过民事诉讼解决。因此，河北省某某市场提起的本案之诉，不属于行政诉讼受案范围，不符合法定起诉条件。据此，一审法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项及第三款之规定，于2021年7月12日作出（2021）冀06行初91号行政裁定：驳回原告河北省某某市场的起诉。河北省某某市场不服，上诉于河北省高级人民法院。

　　二审法院认为，《行政协议解释》第二十八条规定：“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”最高人民法院印发并于2001年1月1日起试行的《民事案件案由规定（试行）》明确规定了“土地使用权出让合同纠纷”案由，2008年4月1日起施行的《民事案件案由规定》也明确规定了“建设用地使用权出让合同纠纷”案由，2011年《民事案件案由规定》修订时对该案由予以保留。最高人民法院结合民事审判实践，就审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律的问题，于2005年发布了《关于审理涉及国有土地使用权合同纠纷案件适用法律问题的解释》。本案中，河北省某某市场因1994年与原定州市土地管理局签订《国有土地使用权出让合同》，河北省某某市场认为土地出让方未完全履行出让义务给河北省某某市场造成损失，从而引起本诉。河北省某某市场的诉讼请求系请求责令定州市政府、定州市自规局继续履行土地出让义务即批准的商业住宅用地规划，停止侵权行为，消除影响，排除妨害，清除应交付土地的地上建筑及附着物，土地使用年限从返还净地之日起计算，责令定州市政府、定州市自规局赔偿截止2021年3月31日因违法违约给上诉人造成的直接损失23415万元（返还租金损失9115万元，贷款利息损失9300万元，房屋折旧和设备损坏损失3000万元）直至将请求第一项土地使用权净地返还给上诉人之日止，其他损失11000万元。上述诉讼请求属于继续履行合同并赔偿之诉。依据上述民事案由及司法解释规定，结合河北省某某市场的诉讼请求，本案不属于行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回河北省某某市场的起诉，并无不当。河北省某某市场的上诉理由不成立，该院不予支持。据此，二审法院根据《行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，于2021年12月2日作出（2021）冀行终905号行政裁定：驳回上诉，维持原裁定。

　　河北省某某市场仍不服，向本院申请再审，请求依法撤销一、二审裁定，裁定由河北省高级人民法院继续审理本案。主要理由是：（一）再审申请人依据河北省人民政府作出的《行政复议决定书》，向赔偿义务机关申请国家赔偿，此后提起本案诉求，符合《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称《国家赔偿法》）、《行政诉讼法》相关规定，应适用《国家赔偿法》及其相关法律规定进行裁判，本案属于行政赔偿纠纷，而非行政协议纠纷。（二）原审法院适用的法律法规为《行政协议解释》第二十八条，行政机关单独作出变更、解除的行政行为，无论在新法前后，应当或实际适用的规定均为新行政诉讼法及《行政协议解释》，因此，原审法院以旧法为依据，裁定本案不属于行政诉讼受案范围，属于适用法律确有错误。（三）本案再审被申请人的违法行政行为不仅造成再审申请人财产严重损害且损失巨大，而且对当时引进的外商主体、营商环境及定州市经济发展造成严重的负面影响，故本案涉及重大公共利益，通过行政诉讼及行政赔偿诉讼一并审理程序更为适宜，更能保障各相关主体的切实利益和合法权利。综上，原审法院适用法律错误，本案符合《行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的再审情形。

　　对此，定州市政府、定州市自规局的主要抗辩理由，一是认为河北省某某市场不具有原告主体资格。虽然该市场于1998年9月3日获得由河北省工商局颁发的《市场登记证》，但未按照保定市工商局于2002年8月26日下发的《关于对市场进行企业法人登记和营业登记的通知》进行重新登记，故仅存在于1998年至2002年。二是认为河北省自然资源厅受理行政复议错误。出让土地行为是民事行为，解除合同行为也是民事行为，不属于复议受理范围。

　　本院再审立案审查期间，鉴于原审裁定无查明事实表述，遂调阅了原审卷宗，并于2022年11月15日以视频方式组织各方当事人进行听证，在听证之后又收到各方所寄材料，对涉案争议作了进一步调查询问，查明有关事实如下：（一）与本案相关的另一起民事诉讼。河北某某市场建设有限责任公司（以下简称某某公司）曾于2017年8月21日，以定州市国土资源局为被告提起民事诉讼，诉讼请求是判令被告继续履行原被告之间的国有土地使用权出让合同（即本案相关合同），不得注销原告的土地使用权证，不得收回土地等。其主要理由之一系河北省某某市场为某某公司名下分支机构，不具有法人资格。河北省定州市人民法院一审认为，合同签订主体和土地使用权证证载主体是河北省某某市场，且生效法律也认定该市场具有独立诉讼主体资格，故实体法律关系的主体是该市场，而不是某某公司。该市场设立在前，某某公司设立在后，与本案没有直接利害关系，不具备起诉条件。故于2018年10月11日作出（2018）冀0682民初3702号民事裁定：驳回某某公司的起诉。该公司上诉后，于2018年11月30日提出撤诉申请，河北省保定市中级人民法院于同日作出（2018）冀06民终6911号民事裁定：准许某某公司撤回上诉。（二）涉案土地权属沿革。河北省人民政府作出的冀政复决（2019）2-227号《行政复议决定书》认定：1994年批地328.83亩，因道路拓宽占用45亩，实际占地283.83亩。定州市政府当年给河北省某某市场办理了283.83亩划拔性质的《国有土地使用证》，将其中的182.4亩以出让方式办理了用地手续，并于1997年办理了该182.4亩的《国有土地使用证》。本院再审立案审查期间，河北省某某市场提供了颁发于1999年9月10日的定国用（99）字第1**7号《国有土地使用证》原件，载明面积283.83亩，其中红线图部分专门标注出让面积182.4亩，并载明“原证（97）1**7号作废”；另提供了颁发于1999年12月17日的定国用（99）字第3**0号《国有土地使用证》原件（其中载明三次转让部分地块记录，最终面积为171.25亩，“使用权类型”一栏为“出让”）。另需说明的是，河北省某某市场在本院组织听证之后于2022年11月22日提交书面材料主张：“申请人提出的国家赔偿申请事项与诉讼请求系其基于自身权益被行政机关侵害的描述及期望处理的结果，人民法院应当考虑到申请人并非专业的法律从业者，其对诉讼请求的描述如存在非唯一理解、缺乏指向性、不够明确等情形，人民法院应当通过询问等方式协助原告明确诉讼请求，而后以全面审查的原则审理涉案行政行为。本案中申请人的诉讼请求简化后应当为：1.返还财产；2.赔偿财产损害损失和无法返还财产的直接损失。”

　　本院认为，结合再审申请人河北省某某市场的再审主张和原审法院裁定理由，本案争议焦点系其原审诉求是否属于行政诉讼的受案范围。其原审诉求主要是“1.责令被告继续履行土地出让义务及批准的商业住宅用地规划，停止侵权行为，消除影响，排除妨害，清除应交付土地的地上建筑及附着物,土地使用年限从返还净地之日起计算；2.责令被告赔偿截止2021年3月31日因违法违约给其造成的直接损失23415万元（返还租金损失9115万元,贷款利息损失9300万元,房屋折旧和设备损坏损失3000万元），直至将请求第一项土地使用权净地返还给其之日止，其他损失11000万元。”在本院再审立案审查期间，其主张简化为“1.返还财产；2.赔偿财产损害损失和无法返还财产的直接损失”与前述请求能够基本呼应。原审法院将案由概括为“继续履行《国有土地使用权出让合同》及行政赔偿”有失偏颇，不足以全面准确地反映本案行政争议性质，本案案由宜定性为当事人基于行政机关一系列侵权及不作为而提起的行政履责及行政赔偿之诉，而非一般意义上的继续履行合同之诉。同时，河北省某某市场于1998年9月已获得河北省工商行政管理局颁发的《市场登记证》，是涉案合同签约主体和多个权属证书证载主体，其民事主体地位亦经相关生效民事判决认可。再审被申请人定州市政府、定州市自规局辩称河北省某某市场不具备原告主体资格的理由不成立。现就涉案焦点评析如下：

　　首先，河北省某某市场原审第一项诉求具有侵权事实基础。该诉求为“责令被告继续履行土地出让义务及批准的商业住宅用地规划，停止侵权行为，消除影响，排除妨害，清除应交付土地的地上建筑及附着物”等，其内容包含多项履责要求。从定州市政府、定州市自规局的涉案行为看，在河北省某某市场在1994年就已形成与定州市自规局《国有土地使用权出让合同》，且基于1997年10月18日、1999年9月10日、12月17日三次获颁涉案《国有土地使用权证》的背景下，在二十年后的2018年下半年，定州市自规局径行以其未按约定期限支付出让金为由作出《解除合同通知书》、《注销土地登记通知书》，定州市政府亦作出《关于收回国有建设用地使用权的通知》，并采取强制方式使河北省某某市场丧失对涉案宗地的实际控制。上述通知书被河北省政府、河北省自然资源厅依法撤销。故第一项诉求针对的是2018年以来的一系列行政侵权致害行为，而非单一的合同履约请求。可以说，建立于长期有效合同、不动产持证权益和开发投入基础上的法的安定性，已被数十年后突如其来的解除通知等一系列行政法律行为与事实行为打破。《行政诉讼法》规定的履责之诉之法定职责，完全可能来自于协议、证载权益等多种渠道，如果仅以形成于2015年5月1日前的协议不是行政诉讼受案范围为由将本案当事人诉求拒之门外，显然不利于权益保护。

　　其次，河北省某某市场原审第二项诉求的诉因之一源于行政赔偿不作为。该诉求为“责令被告赔偿截止2021年3月31日因违法违约给其造成的直接损失23415万元（返还租金损失9115万元,贷款利息损失9300万元,房屋折旧和设备损坏损失3000万元），直至将请求第一项土地使用权净地返还给其之日止，其他损失11000万元”，在提起此诉求之前，有证据显示河北省某某市场已于2020年11月12日向定州市政府提出了行政赔偿申请，其申请事项包括了“1.请求赔偿已经发生和正在发生的停产停业和财产损害直接损失；2.请求履行法定职责和排除妨害（包括但不限于履行土地出让合同义务、应履行未履行的土地补偿费、排除第三方土地侵权妨害、清除土地上的全部违法违章建筑及附着物并恢复原状、保证总体规划的实施和规划调整审批等事项）;3.请求赔偿因违法、违约行为造成的其他损失11000万元”。上述申请事项不仅涵盖合同违约，还包括了侵权损害。听证过程中，河北省某某市场向本院反映涉案土地被定州市政府挂牌出让，被其他公司挖坑侵占，被破坏性挖槽施工、堆土成丘，先前已建成的大量房屋和土地资源闲置、荒芜，原先的租赁无以为继，造成村民、受害商户上访，贷款无法偿还，存在巨额租金、利息损失，等等。故而在程序上，河北省某某市场于2020年11月向有关赔偿义务机关申请赔偿无果后，于2021年4月提起本案行政赔偿诉讼，符合《国家赔偿法》第九条第二款等相关规定；且即便直接向人民法院提起赔偿之诉，亦符合全国人大法工委办公室《对国家赔偿法第九条第二款理解与适用问题的意见》，以及《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第十三条之规定精神。定州市政府对其赔偿申请未依照法定程序和职责及时回复、处理，构成行政赔偿不作为。

　　再者，原审法院认定本案诉求不属于行政诉讼受案范围的理据不足。一方面，两审法院将本案案由界定为继续履行合同之诉，且认为形成于2015年5月1日前的合同不纳入行政诉讼受案范围的理解有偏差。《行政协议解释》第二十八条有关“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释”之规定，并非将形成于2015年5月1日前的行政协议完全排斥于行政诉讼之外，更不是将此类协议一律视为民事协议只能通过民事程序救济。虽然上述时点前施行的《民事案件案由规定》包含“土地使用权出让合同纠纷”，但施行于2004年的《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发〔2004〕2号）亦将“行政合同”列为行政诉讼案由，当事人即便在当时也有权选择救济方式，且《行政协议解释》第八条还专门规定了“公民、法人或者其他组织向人民法院提起民事诉讼，生效民事裁定以涉案协议属于行政协议为由不予立案或者驳回起诉，当事人又提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理”的兜底性条款。另一方面，即便是继续履行合同之诉，对形成于2015年5月1日前的协议，如果出现了行政机关在此时点之后擅自单方面变更解除的情形，使得《行政诉讼法》修改之前的法律关系稳定性因其后新出现的行政行为发生改变，依据《行政协议解释》第九条有关当事人有权提出“请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法”诉求之规定精神,人民法院应当依法提供必要的司法救济,否则,会助长行政机关的恣意,显然不利于社会关系的稳定。同理，单方面变更、解除行为具有较为明显的职权性、独立性色彩，复议机关受理此类行为并作出撤销决定的，具有其行政管理的现实合理性，人民法院不宜轻易否定甚至无视其复议决定的效力。

　　最后，将本案纳入行政诉讼受案范围有助于促进办案法律效果和社会效果的统一。本案中，河北省某某市场的损失并非单纯的民事侵权所致，河北省人民政府和河北省自然资源厅的复议决定，有利于当事人后续寻求司法途径救济保障其行政权益。如果按一、二审裁定的指引，行政诉讼再推至民事诉讼程序，不仅徒增当事人诉累，也不利于发挥行政诉讼强化监督行政机关依法履责的职能。故将本案纳入行政诉讼的受案范围，能够有针对性地维护当事人受损的相关权益，督促政府在后续环节中统筹协调、实质性化解争议。

　　综上，一、二审法院认为本案不属于行政诉讼的受案范围，存在对案件定性和《行政协议解释》第二十八条等规定的不当理解，属于适用法律错误。河北省某某市场的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一项、第四项规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第一款、第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令河北省高级人民法院再审。

　　二、再审期间，中止原裁定的执行。

　　审判长 王晓滨

　　审判员 阎　巍

　　审判员 周　觅

　　二〇二三年四月十一日

　　书记员 卞志媛

　　来源：鲁法行谈