如何界定土地征收中的“公共利益”

　　公共利益作为土地征收的前提，应该说是法律界共识，为了公共利益需要才可以征收土地，否则不应该征收土地。但在改革开放将近40年后，在土地财政高歌猛进20多年后，公共利益是不是土地及房屋征收的前提值得探讨。我们从法律规定和执行情况一步步展开讨论。

　　首先看法律规定。1949年后，就有相关的法律法规。1953年的《国家建设征用土地办法》尽管没有明确提出公共利益这一概念，但第二条有相关规定，称“凡兴建国防工程、厂矿、铁路、交通、水利工程、市政建设及其他经济、交化建设等所需用之土地，均依本办法征用之”。这意味着当时的情形之下，是把厂矿、铁路、交通、铁路、国防、文化、卫生等等视为公共利益范畴。

　　50年代后进入60、70年代，法律一度受到冲击。上世纪80年代，为了适应改革开放，制定了《国家建设征用土地条例》，对公共利益有所规定，称”国家进行经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业，需要征用集体所有的土地时，必须按照本条例办理。禁止任何单位直接向农村社队购地、租地或变相购地、租地。农村社队不得以土地入股的形式参与任何企业、事业的经营“。当时所谓征用包括现在的征收和征用。该条例将之前《国家建设征用土地办法》相对比较详细的公共利益的列举，整合成了经济、文化、国防建设以及兴办社会公共事业四方面，公共利益这个概念被进一步抽象化。

　　之后，1986年出台的《土地管理法》中有关公共利益内涵和1982年的条例一样。直到1998年，改革开放20年，尤其是90年代以后，土地征收比较频繁，各种问题开始集中呈现。在这一背景下，国家修订《土地管理法》，首次正式明确公共利益作为土地征收的前提。凯诺，在这部法律中，公共利益从原来的有所列举，有所分类，到把所有列举分类去掉，公共利益概念彻底抽象化。

　　进入21世纪后，《宪法》和《物权法》等也都规定为公共利益才可以征收土地。没有对公共利益进行界定和列举。

　　在实践层面，由于法律没有对公共利益界定和列举，到底什么是公共利益，哪些事项可以界定为公共利益？很大程度实际上是政府说了算，公民对一个事项到底是不是公共利益，几乎没有知会的余地，法院也基本回避对某一个事项是不是公共利益的认定。

　　近十多年来，土地征收，城市房屋征收领域矛盾越来越激烈。2011年，国务院制定了《国有土地房屋征收与补偿条例》，其中第八条对公共利益是进行了列举，应该说这是一个巨大进步。如果这条得以贯彻实施，它可以作为土地征收中的非常有益的借鉴。

　　此外，2015年2月，全国人大常委会决定授权国务院在北京市大兴区、四川省郫县、四川省泸县等33个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，核心是试点集体经营性建设用地入市。这个试点应该说一定程度上可以缩小土地征收的范围。但在这个决定里面，仍然没有提到到底什么是公共利益以及公共利益的范围是什么。即便是全国范围内铺开也没有办法解决土地的公共利益问题。

　　再者，2016年11月中共中央、国务院发布关于完善产权保护制度，依法保护产权的意见，里面提出要完善土地房屋等财产征收征用的法律制度，合理界定公共利益范围，细化规范征征用法定权限程序。这个要求如果能够得以贯彻，也是巨大进步。

　　根据近年来的发展，可以看到，对公共利益进行界定似乎是一个趋势，但目前为止也仅仅是一个趋势而已，实际问题到底有没有解决？从实际情况看，尽管强调要收窄土地征收范围，对公共利益进行限定，但实际做法并不是如此。有些地方政府甚至明确的把公共利益淡化。

　　从以上分析，我得出的结论是，实践中公共利益好像已不再是土地征收前提，公共利益会不会复活，有待观察，这是事实评判。

　　我认为法律必须对作为土地征收前提的公共利益进行界定和限定，唯如此，土地制度才能向前发展。首先，这是市场经济本身的要求，市场经济是法治经济，要求对产权进行相对完善的保护。

　　其次，权利意识的觉醒。应该说土地权利是现代农民最重要的权利，土地也是农民最重要的财产。在过去30多年的征收实践中，应该说农民的土地权利受到了巨大的损害。但农民的权利意识正在觉醒，他们开始关注并且以自己的实际行动来保护自己的权利。

　　最后，这也是土地保护的需要。多少年来一直在强调土地总量，但是人均土地占有量不足，需要保护。在经济建设背景下，土地浪费的情形比较普遍。如果严格的按照公共利益的需要来设定的话，有利于保护土地，至少可以减少因征收而引起土地浪费。

　　既然公共利益这么重要，需要界定和限定，那立法应该怎么界定？有的学者认为不能靠列举，我的观点略有不同，我认为应当正面概括+负面列举，辅之程序保障。

　　正面列举是要对公共利益进行界定，同时对显而易见的公共利益的事项进行列举。负面列举意味着某些显然不是公共利益的事项，比如明确把房地产开发排除在公共利益之外。另外辅之以程序保障，因为有一些事项到底是不是属于公共利益是值得探讨，对这样的事项，如果有严格程序来确定它是否属于公共利益，对解决公共利益争议而言是意义的。来源：网络

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