农村村民这一特定主体实施非法占用土地（包括林地）建住宅这一特定行为应由农业农村部门依法监管和查处

　　陕西省自然资源厅对省十三届人大六次会议第160号建议的答复函

　　陕自然资函〔2022〕31号

　　马飞代表：

　　您好，您提出的《关于尽快厘清农村违法占用耕地建房查处工作部门职责分工问题的建议》（第160号）已收悉，您提案中关于农村违法占用耕地建房涉及的完善土地用途管制制度等有关建议，具有很强的针对性和建设性。下一步，我厅在相关工作中将充分吸收采纳您提出的建议，根据相关法规政策及上级部署要求，切实抓好国土空间用途管制、耕地用途管制等工作。现就您提案中有关建议答复如下：

　　一、关于完善土地用途管制制度方面

　　2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发了《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号），用三个“严格”，一个“改进和规范”，一个“严肃”，对落实永久基本农田特殊保护制度、管控一般耕地转为其他农用地、永久基本农田占用与补划、规范建设占用耕地占补平衡、处置违法违规占用耕地问题等五个方面做出了明确规定，也为我们做好耕地保护工作指明了方向，提供了根本遵循。

　　为落实国家有关要求，2022年2月17日，省自然资源厅会同省农业农村厅、省林业局等部门召开了贯彻落实严格耕地用途管制工作座谈会，认真学习三部局《通知》精神，分析和研究我省耕地保护面临形势和问题，部署落实耕地用途管制相关工作，提出将严格耕地用途管制作为2022年全省耕地保护的一项重点工作，要严格限制农用地转建设用地，对耕地流向林草地、园地等其它农用地要实行“进出平衡”。

　　下一步，我厅将在贯彻落实《通知》精神的基础上，结合前期摸底、调研和我省实际，抓紧研究制定我省耕地用途管制的具体措施，严守耕地保护红线和国家粮食安全生命线。同时，严格执行国家有关国土空间用途管制的政策，结合我省实际，及时研究细化国土空间用途管制有关具体措施，全力推动全省自然资源工作高质量发展。

　　二、关于农村违法占用耕地建房监管部门职能分工、法律衔接机制、库存违建查处责任方面

　　一是在法律规定层面。新修正的《土地管理法》第62、67、78条等，从法律上明确了农业农村部门对宅基地管理、改革和执法监管职责。第78条规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋”。该条款明确指出违法主体是农村村民，违法行为是非法占用土地（非特指占用宅基地）建住宅，无论是否取得宅基地审批，无论占用的是何种用途土地，均属于农业农村部门的法定职责，由农业农村部门负责查处。按照“依法行政”及“法无授权不可为”的原则，自然资源主管部门在没有法律授权的情况下，继续对农村村民非法占地建住宅的行为（包括违建时间在2020年1月以前的）进行查处于法无据，属于越权行政。

　　二是在机构职能层面。2018年中央对自然资源部和农业农村部的“三定”批文中明确，农村宅基地改革和管理职责，包括宅基地执法由原国土资源部划归农业农村部。省委编办在机构改革“三定”方案中规定，省农业农村厅“指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准制定、违法占地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用工作”，进一步明确了我省农业农村部门具有宅基地违法占地查处的职责。

　　三是在政策规定层面。农业农村部、自然资源部联合印发的《关于规范农村宅基地审批管理的通知》（农经发〔2019〕6号）文件规定“农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用......”。

　　农业农村部《关于落实党中央国务院2022年全面推进乡村振兴重点工作部署的实施意见》（农发〔2022〕1号）文件规定“统筹推进农村乱占耕地建住宅类房屋专项整治试点，分类确定处置政策，妥善化解宅基地历史遗留问题。”

　　农业农村部和自然资源部在2020年和2021年分别就土地管理法涉及共同条款中的执法主体和处罚事项等权责，通过《自然资源部行政处罚事项清单》和《农业综合行政执法事项指导目录》进行了明确和衔接。

　　我省农业农村部门和自然资源部门联合印发的《关于进一步规范农村宅基地审批管理的通知》（陕农发〔2021〕5号）文件中，进一步明确农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度，完善宅基地用地标准，指导宅基地合理布局、闲置宅基地和闲置农房利用。

　　四是在司法实践层面。对于《土地管理法》关于宅基地管理和查处的规定，省内外法院系统、检察院系统在司法实践诉讼及裁判中，均认为农村村民违法占用土地（包括各类土地）建设住宅（包括违建时间在2020年1月以前的）应由农业农村部门查处。例如：陕西省商洛市中级人民法院审理的商洛市商州区农业农村局不履行法定职责一案；黑龙江省龙江县人民法院审理的龙江县自然资源局对隋传忠未经批准占用耕地建设住宅违法行为处罚申请强制执行一案；北京市顺义区人民法院审理的程宝利诉北京市规划和自然资源委员会不履行法定职责一案；湖南省永州市零陵区人民法院审理的杨明诉永州市自然资源和规划局一案；湖北省枣阳市检察院向枣阳市农业农村局就农村村民非法占地建住宅的行为提起行政公益诉讼一案等。

　　综上所述，现有法律、机构职能规定、政策性文件及司法实践的裁判规则等，均已经明确农业农村部门和自然资源部门在土地管理法中的执法职责，并在相关文件和政策规定中进行了衔接互补。对农村村民这一特定主体实施非法占用土地（包括各类土地）建住宅这一特定行为（包括违建时间在2020年1月以前的），应由农业农村部门依法监管和查处。非这一特定主体和非建住宅这一行为的其他非法占地行为，由自然资源部门查处。

　　最后，对您在百忙中抽出时间关心支持我省自然资源管理工作，表示衷心的感谢。希望您今后能一如既往地支持和关注我省自然资源管理事业，对我们的工作提出更多的意见和建议。

　　陕西省自然资源厅

　　2022年4月8日

　　文件来源：陕西省自然资源厅政府网