最高法院判例：林权登记不具行政确权功能

　　【裁判要旨】

　　行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。因此，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能，所涉当事人之间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申3761号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：泰和县冠朝镇坎头村5组。

　　诉讼代表人：郑甫全，该组组长。

　　委托诉讼代理人：罗建春，江西一信律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：泰和县人民政府。

　　法定代表人：邓永翔，该县县长。

　　委托诉讼代理人：杨文彪，泰和县林业局干部。

　　委托诉讼代理人：康裕达，江西西昌律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉安市人民政府。

　　法定代表人：王少玄，该市市长。

　　委托诉讼代理人：曾传侣，吉安市人民政府法制办干部。

　　二审被上诉人（一审第三人）：泰和县塘洲镇新坪村7组。

　　诉讼代表人：肖尧佳，该组组长。

　　二审被上诉人（一审第三人）：泰和县塘洲镇新坪村9组。

　　诉讼代表人：郑昌梅，该组组长。

　　再审申请人泰和县冠朝镇坎头村5组（以下简称坎头村5组）诉被申请人泰和县人民政府（以下简称泰和县政府）、吉安市人民政府（以下简称吉安市政府）及一审第三人、二审被上诉人泰和县塘洲镇新坪村7组（以下简称新坪村7组）、泰和县塘洲镇新坪村9组（以下简称新坪村9组）林业行政登记及行政复议一案，江西省吉安市中级人民法院于2016年9月2日作出（2015）吉中行初字第35号行政判决，驳回坎头村5组的诉讼请求。坎头村5组不服提起上诉后，江西省高级人民法院于2017年1月23日作出(2016)赣行终303号行政判决，驳回上诉，维持原判。坎头村5组仍不服，在法定期限内向本院提出再审申请。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

　　坎头村5组向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决，依法再审本案并支持坎头村5组的诉讼请求。事实和理由：（一）坎头村5组提交的1952年江西省泰和县八墈字第1730号土地房产所有证和1982年江西省泰和县（泰）林证字第13758号山林所有权证确认的贰拾名山场四至界址一致，所涉林权由坎头村5组享有。案涉142宗林权证的四至范围几乎与坎头村5组的贰拾名山场重叠，导致坎头村5组的贰拾名山场有名无实。（二）新坪村7组、9组及其村民在“林业三定”时期取得的山林所有权证和自留山使用证系伪造，泰和县政府未经勾图和现场勘验，即在林改时期颁发案涉142宗林权证，导致双方土地山林界址不清。泰和县政府作出的复核结果未附四至地形图，不符合《江西省山林权属争议调解处理办法》第十六条的规定，且泰和县政府未依照坎头村5组第一次提出调处山林权属纠纷的申请作出调处决定书，而是作出复核结果，应当撤销。（三）一、二审判决根据《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定，以“林业三定”时期颁发的山林所有权证为依据处理县内山林权属争议，适用法律不当。2003年7月17日《江西省林业厅关于山林权属争议调处有关问题的复函》规定，确定山林权属应以土地改革时期确定的权属为基础，以人民政府颁发的土地证为主要凭证。在“四固定”、“林业三定”中为方便管理或因体制变化等原因，对山林权属进行调整，必须当事双方签订有关协议，或经乡级以上人民政府作出处理决定，或经人民法院作出判决，在此前提下，山林权属才能变更。因此，如对“四固定”或“林业三定”中颁发的山林权证提出疑义，就应重新审查、核实其颁发的依据。《江西省森林条例》第五十二条也规定，违反法定程序发证、伪造发证依据或者错误发放的山林权属证书，原发证机关应当撤销所发的山林权属证书。坎头村5组具有四至范围一致的土地房产所有证和山林所有权证，但新坪村7组、9组一直拒绝提供与“林业三定”时期山林所有权证四至一致的权源依据，举证不足。一、二审判决未查清新坪村7组、9组取得山林所有权证的权源依据，有违山林所有权来源于土地所有权的基本原则。（四）一、二审判决未要求泰和县政府提交颁发案涉142宗山林所有权证合法有效的权源依据，对泰和县政府提交的“林业三定”时期四至明显有误的山林所有权证视而不见，并认为该山林所有权证是否伪造应由坎头村5组举证证明，有违行政诉讼法的证据规则。

　　泰和县政府辩称，其颁证行为程序合法，事实清楚，依据充分；其根据坎头村5组的申请，经审查作出的复核通知，亦无不当。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回坎头村5组的再审申请。

　　吉安市政府辩称，其复议行为程序合法，事实清楚，依据充分。一、二审判决认定事实清楚，适用法律正确，请求依法驳回坎头村5组的再审申请。

　　新坪村7组、9组述称，其享有的案涉142宗林权证合法有效。坎头村5组的再审申请缺乏事实和法律依据，依法应予驳回。

　　本院再审审查期间，泰和县政府提交1953年江西省泰和县（村西村、富溪村）土地房产所有证存根36份，作为新的证据，拟证明新坪村7组、9组“林业三定”时期的山林所有权证具有上溯至土地改革时期的权源依据。坎头村5组发表质证意见称，认可上述证据的真实性，但对其中载明系村民个人所有的土地房产所有证的合法性不予认可，上述土地房产所有证与新坪村7组、9组“林业三定”时期的山林所有权证的四至均不一致，亦不认可其关联性。

　　本院认为，（一）行政登记是登记机构依法对权利归属或其他法定事项加以审查、记载和确认，并向社会宣告和公示的一种行政行为；行政确权则系对权属纠纷予以裁决的行政行为，属行政裁决之列。两者之间具有实质性不同，前者起着官方证明和赋予公信的作用，后者具有授予权利、确定归属的法律效果。对此，《中华人民共和国土地管理法》第十六条、《不动产登记暂行条例》第二条，以及《江西省山林权属争议调解处理办法》第十条、第十八条均有相关规定。因此，颁发林权证的行政登记行为，仅有公示、宣告作用，不具行政确权功能，所涉当事人之间就山林权属存在的争议，应当依法通过调处程序予以解决。本案中，坎头村5组因与新坪村7组、9组之间存在山林权属争议，经协商不成，向泰和县政府提出了调处申请。泰和县政府本应依法适用调处程序处理当事人之间的山林权属争议，却仅适用复核程序对案涉142宗林权证的颁证行为进行形式审查，吉安市政府经复议维持泰和县政府的复核结果，均有不当。

　　（二）《江西省山林权属争议调解处理办法》第二十一条规定：“县内的山林权属争议，以林业三定时期确定的权属为依据。林业三定时期未确定权属的，参照农业合作化、四固定时期确定的权属；农业合作化、四固定时期也未确定权属的，可参照土地改革时期确定的权属，凭当时人民政府颁发的土地证或其存根处理；双方都无证据的，人工林的山权、林权均归造林一方所有，天然林或荒山荒地，按山权、林权各半的原则并结合自然地形处理。”本案中，坎头村5组与新坪村7组、9组对案涉林地权属存有争议，且均持有“林业三定”时期的山林所有权证。在此情况下，泰和县政府未上溯审查、核实双方农业合作化、“四固定”时期或土地改革时期的山林权属状况，仅以新坪村7组、9组及其村民“林业三定”时期的山林所有权证作为权源依据，适用法律有误。

　　（三）根据本案已查明事实，泰和县政府在颁发案涉142宗林权证时，未组织其“南至”接界人签字。泰和县政府虽辩称，若宗地之间有小河、道路等明显地物标、天然地标的，实践中无需接界人签字。但经本院现场勘查，争议界址并无明显地标，泰和县政府的抗辩不符合《江西省林业产权制度改革确权发证操作规范》第二十条关于“省、县界大山脊和河流无法了解的，可以不填”的规定。故，泰和县政府未经接界人签字的颁证行为，有违法定程序。

　　综上，坎头村5组的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条、第二百零六条之规定，裁定如下：

　　一、指令江西省高级人民法院再审本案；

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长 王旭光

　　审判员 王展飞

　　审判员 白雅丽

　　二〇一八年七月四日

　　法官助理   刘牧晗

　　书记员   陈则羽

　　来源：行政法实务