司法终审：县级政府是否具有对个人之间的土地、林地权属争议处理的法定职责

　　裁判要旨

　　《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第十六条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”的规定，并未就乡镇人民政府与县级人民政府之间对于此种情况下林地权属争议处理的管辖权问题作出具体、明确的规定。

　　参照《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”也即，当土地、林地等权属发生争议时，原则上应当由县级人民政府作为确权机关；对于个人之间或者个人与单位之间发生的权属争议，也可以根据当事人的申请，由乡级人民政府作出处理。

　　裁判文书

　　广西壮族自治区南宁市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2022）桂01行初118号

　　原告陆某清。

　　委托代理人韦斯任、韦莉莉。

　　被告横州市人民政府。

　　法定代表人梁枫，市长。

　　委托代理人蒙之彬、吴放圃。

　　原告陆某清诉被告横州市人民政府（以下简称横州市政府）不履行土地确权立案受理法定职责一案，于2022年4月26日通过网上立案的方式向本院提起行政诉讼。本院于同日立案，于2022年5月19日向被告横州市政府送达了起诉状副本和应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年6月10日公开开庭审理了本案。原告陆某清及其委托代理人韦斯任，被告横州市政府的委托代理人蒙之彬、吴放圃均到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原告陆某清诉称，其于2021年2月2日向横州市南乡镇人民政府（以下简称南乡镇政府）提交《土地（山林）权属纠纷调处申请书》，请求将其与同村民小组陆某来存在争议的“榃仲麓”7.45亩山岭确权（国家征地前的使用权）给陆某清所有，南乡镇政府接受材料后，陆某清多次催促无果，无奈只好将有关请求及相关证据邮寄给横州市政府。2022年2月18日，南乡镇政府给陆某清出具《告知书》，称该政府无法作出处理决定，请其向横州市政府申请调处。陆某清又于2022年2月21日向横州市政府提交《集体土地使用权确权申请书》及相关证据，横州市政府调处办工作人员接受材料后两个多月，该政府还未给陆某清办理相关立案手续，损害了陆某清的合法权益，明显属于行政机关不作为。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府政府处理”之规定，请求：一、判令横州市政府立案受理陆某清和陆某来的确权申请；二、本案诉讼费用由横州市政府承担。

　　原告陆某清向本院提交了如下证据：

　　1.身份证复印件，证明陆某清的身份情况；

　　2.《告知书》，证明南乡镇政府受理了陆某清的申请后出具相关意见；

　　3.《集体土地使用权确权申请书》，证明陆某清于2022年2月21日向横州市政府提交《集体土地使用权确权申请书》及相关证据；

　　4.邮政单据，证明陆某清于2022年1月17日将有关请求及相关证据邮寄给横州市政府。

　　被告横州市政府辩称，该政府并无不履行法定职责。原告陆某清系横州市南乡镇陈塘村委洪水村第8村民小组成员，于2022年2月21日向横州市政府提交两份《集体土地使用权确权申请书》，被申请人分别是同一村民小组的陆某来和陆针钊。横州市政府于2022年2月23日通知两被申请人进行书面答辩。2022年3月9日，被申请人把书面答复材料交到横州市政府。在立案审查时，横州市政府向南乡镇政府及被申请人了解，争议各方同属于同一村民小组（生产队），属于村民小组内部成员间山林使用权争议。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由乡镇人民政府或者县级以上人民政府依法处理”的规定，在口头告知陆某清南乡镇政府有权作出处理决定后，横州市政府于2022年4月12日以横州市政府调解处理土地山林水利纠纷工作领导小组名义向下辖的南乡镇政府发出书面《通知》，明确通知南乡镇政府依法调处涉及的案件。后南乡镇政府已进行调处，于2022年5月11日曾派员到南乡镇陈塘村委对知情人进行调查取证。根据《中华人民共和国森林法》第二十二条第二款的上述规定，南乡镇政府有权处理陆某清与陆某来、陆针钊之间的山林使用权纠纷案。根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》（以下简称《广西调处条例》）第四条的规定，南乡镇政府依法调处涉及的案件并无不当。根据2022年5月11日南乡镇政府到陈塘村所调查的几份询问笔录，目前案件正在办理中。综上，陆某清起诉的事实理由不成立，横州市政府不存在不履行法定职责之行为，请求驳回陆某清的诉讼请求。

　　被告横州市政府在举证期限内向本院提交了如下证据：

　　1.申请书，证明原告陆某清属于横州市南乡镇陈塘村委洪水村第8村民小组成员；

　　2.辩护书，证明陆某来、陆针钊与陆某清属于同一村民小组；

　　3.横州市政府调解处理土地山林水利纠纷工作领导小组的《通知》及南乡镇政府收到通知后的批示，证明2022年4月12日横州市政府调解处理土地山林水利纠纷工作领导小组曾发通知要求南乡镇政府调处涉及的案件；

　　4.询问笔录，证明南乡镇政府于2022年5月11日还在开展案件调查工作，不存在不作为的情况。

　　经庭审质证，被告横州市政府对原告陆某清提交的证据1、3、4的真实性、合法性、关联性均无异议，对证据2的真实性、关联性无异议，对合法性有异议。原告陆某清对被告横州市政府提交证据1的真实性、合法性无异议，对关联性有异议；对证据2的真实性无异议，对合法性和关联性不予确认；对证据3的真实性无异议，对合法性和关联性有异议；对证据4的真实性、合法性、关联性均不予确认。本院认为，原、被告提交的证据客观真实、证据形式合法且均与本案有关联，本案对原、被告提交的上述证据均予以确认，可以作为本案的定案依据。

　　经审理查明，原告陆某清与案外人陆某来均系横州市南乡镇陈塘村委洪水村第8村民小组成员。因对陆某来持有《林权证》记载的位于“榃仲麓”的山林权属有争议，陆某清于2021年2月2日向南乡镇政府申请确权。南乡镇政府于2022年2月18日向陆某清作出《告知书》，以被申请人陆某来持有该争议地的《林权证》，南乡镇政府无法作出处理决定为由，告知陆某清向横州市政府申请调处。陆某清于2022年2月21日向横州市政府提交《集体土地使用权确权申请书》。横州市政府经审查，于2022年4月11日以横州市政府调解处理土地山林水利纠纷工作领导小组的名义向南乡镇政府作出《通知》，载明如下内容：“……三个案件所涉及的林权证只是作为确权证据材料，人民政府可以根据证据的真实性、合法性、关联性来判定是否采信。根据《广西调处条例》第四条、第十五条的规定，该三个案件应由乡镇人民政府直接调处。”南乡镇政府于次日收到横州市政府的上述《通知》，于2022年4月13日确定了相关案件具体承办人，并于2022年5月11日就争议地权属事宜开展了相应调查工作。但横州市政府未将上述《通知》送达给陆某清。陆某清因认为横州市政府自收到其确权申请后两个多月未立案受理其申请，系不履行法定职责，向本院提起本案诉讼，提起前述诉讼请求、事实和理由。被告横州市政府答辩意见如前。

　　本院认为，根据双方当事人的诉辩意见，双方的分歧在于被告横州市政府是否应当立案受理本案所涉林地权属争议，但实质是横州市政府是否具有对个人与个人之间林地权属争议进行处理的法定职责问题。《广西调处条例》第十六条第一款“个人之间、个人与单位之间发生的林木、林地权属纠纷，由乡镇人民政府或者县级人民政府处理”的规定，并未就乡镇人民政府与县级人民政府之间对于此种情况下林地权属争议处理的管辖权问题作出具体、明确的规定。参照《土地权属争议调查处理办法》第五条的规定：“个人之间、个人与单位之间、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”也即，当土地、林地等权属发生争议时，原则上应当由县级人民政府作为确权机关；对于个人之间或者个人与单位之间发生的权属争议，也可以根据当事人的申请，由乡级人民政府作出处理。本案中，原告陆某清已经向被告横州市政府提出确权申请，请求横州市政府将其与同一村民小组村民争议的林地权属确为己有，根据上述规定，横州市政府应当依法对其确权申请作出相应处理。另外，《广西调处条例》第二十一条第一款规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷申请提交后，处理机关发现不符合第十九条、第二十条规定的，应当在收到申请材料后的五日内告知申请人补正。”第二十二条规定：“土地、山林和水利工程权属纠纷的确权处理申请，经审查符合本条例第十九条、第二十条规定的，应当在七日内立案并书面告知当事人。”但本案中，横州市政府在收到陆某清的确权申请后，既未告知陆某清是否需要补正相关材料，也没有作出立案受理相关手续并书面通知陆某清，亦违反《广西调处条例》第二十一条第一款和第二十二条的具体规定。综上，横州市政府未对陆某清的确权申请予以处理，确属依法不履行法定职责的情形。陆某清提起本案诉讼，有事实根据和法律依据，依法应予支持。横州市政府辩称，该政府调查核实了南乡镇政府作出案涉《告知书》的具体情况，向南乡镇政府发出《通知》，指定南乡镇政府受理并调处案涉山林权属争议，故横州市政府不存在不履行法定职责之行为。该主张系对上述相关规定的错误理解，本院依法不予采纳。

　　综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条之规定，判决如下：

　　责令被告横州市人民政府对原告陆某清提出的其与陆某来的林地权属争议确权申请进行处理。

　　案件受理费50元，由被告横州市人民政府负担。

　　如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院提交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广西壮族自治区高级人民法院，并于上诉期满之日起七日内预交上诉费用50元（户名：广西壮族自治区高级人民法院，帐号：20-017301040003777，开户行：中国农业银行南宁万象支行）。逾期不交也不提出缓交申请的，按自动撤回上诉处理。

　　审 判  长      黄影颖

　　审 判  员      晏   琼

　　审 判  员      戴声长

　　二〇二二年六月二十七日

　　法官助理      李  慧

　　书 记  员      吴峤卉

　　来源：专注行政法