诉讼程序违反法律规定但不影响公正审判的不予再审

　　（最高人民法院第一巡回法庭2019年第7次法官会议纪要）

　　【会议日期】2019年5月17日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】宋楚潇、杨志华、熊俊勇、刘艾涛、寇秉辉

　　基本案情

　　1990年12月1日，合浦县政府作出《关于营盘林场与营盘乡石村村公所东头村、西头村、中间村发生林地纠纷处理的决定》（以下简称《处理决定》），确认争议林地归营盘林场所有。东东队等5村小组不服，于1991年1月提起诉讼。合浦县法院作出（1991）合民字第26号民事判决，驳回东东队等5村小组的诉讼请求。东东队等5村小组不服，提起上诉，北海市中院于1992年1月28日作出（1991）民上判字第59号民事判决，撤销《处理决定》，确认争议土地中13亩归东东队等5村小组所有，其余归营盘林场所有。因东东队等5村小组信访，北海市中院于2015年7月再审该案，以涉案纠纷属于行政诉讼受案范围，原审法院以民事诉讼程序进行审理系程序错误为由，作出（2015）北民再终字第11号民事裁定，撤销（1991）民上判字第59号民事判决、（1991）合民字第26号民事判决，驳回东东队等5村小组的起诉。东东队等5村小组不服，向广西高院申请再审，该院于2017年5月31日函告东东队等5村小组，建议其提起行政诉讼。东东队等5村小组根据广西高院的指引，以合浦县政府为被告提起本案行政诉讼，请求撤销《处理决定》。

　　北海市中级人民法院（2017）桂05行初111号行政裁定认为，原告起诉超过二十年的最长起诉期限，裁定驳回东东队等5村小组的起诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终6号行政裁定认为，一审裁定理由和结果并无不当，裁定驳回上诉，维持原裁定。东东队等5村小组不服，申请再审。

　　最高人民法院（2019）最高法行申287号行政裁定认为，一、二审裁定本身并无不当，民事再审可能存在问题，驳回东东队等5村小组的再审申请。

　　法律问题

　　诉讼程序错误是否应当再审。

　　法官会议意见

　　诉讼程序错误，但未影响公正审理的行政案件，不应启动再审程序。

　　意见阐释

　　一、民事诉讼法和行政诉讼法对因诉讼程序违法再审规定的差异

　　《中华人民共和国民事诉讼法》（2007年修正）第一百七十九条第一款规定，生效民事裁判在诉讼程序上存在七种情形的，人民法院应当再审。还兜底规定，存在七种情形之外的诉讼程序违法情形，若可能导致案件裁判结果错误，也应再审。2012年民事诉讼法再次修改，将七种情形中的“违反法律规定，管辖错误的”和兜底规定予以删除。按照现行民事诉讼法，生效民事裁判存在六种程序违法情形，应当再审。存在除此之外的诉讼程序违法情形，不能启动再审程序。

　　基于不同的理念，行政诉讼法与民事诉讼法对再审事由的规定不太一致。《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第五项规定，违反法律规定的诉讼程序，可能影响公正审判的，人民法院应当再审。行政诉讼法对再审的要求更加严格，采取实体标准，所有诉讼程序违法只有在可能影响实体公正时，才能启动再审程序。行政诉讼法采取这样的再审标准，并不代表不重视诉讼程序。诉讼程序确实有重要的独立价值，而且司法之所以成为社会矛盾的最后解决途径，主要还是由于直接言辞、二审终审、合议制、司法公开等众多程序上的优势。但是因为行政诉讼和民事诉讼处理的纠纷性质不同，民事诉讼处理的纠纷影响一般仅限于争议的双方，一般并不会影响社会秩序。而行政诉讼是公法诉讼，处理的对象是行政行为，不仅影响原告个人权益，还涉及对行政执法合法性的评价，行政法律秩序的稳定。相较于民事诉讼，行政诉讼更为强调法律秩序的稳定和对公共利益的维护，所以行政诉讼法对行政裁判的再审采取了更为严格的标准。

　　二、1992年的生效民事判决是否应当再审

　　《中华人民共和国土地管理法》（1986年）第十三条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以在接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。东东队等5村小组不服《处理决定》，于1991年1月提起诉讼。因《中华人民共和国行政诉讼法》已于1990年10月1日施行，人民法院应当按照行政诉讼程序进行审理。合浦县法院、北海中院以民事诉讼程序进行审理，并于1992年1月28日作出（1991）民上判字第59号生效民事判决，确实与行政诉讼法的规定不符。2015年7月，北海市中院以原审法院以民事诉讼程序审理行政案件系诉讼程序错误为由，再审撤销原一、二审民事判决，驳回东东队等5村小组的起诉。主审法官会议一致认为，该再审判决适用法律错误，主要理由如下：

　　（一）以民事诉讼程序审理行政案件不属于民事诉讼法规定的再审情形

　　人民法院再审案件，涉及生效裁判的稳定性，应当严格依法进行。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条的规定，生效民事裁判存在以下六种情形，应当再审：（1）审判组织的组成不合法或者依法应当回避的审判人员没有回避的；（2）原判决、裁定认定事实的主要证据未经质证的；（3）无诉讼行为能力人未经法定代理人代为诉讼或者应当参加诉讼的当事人，因不能归责于本人或者其诉讼代理人的事由，未参加诉讼的；（4）违反法律规定，剥夺当事人辩论权利的；（5）未经传票传唤，缺席判决的；（6）原判决、裁定遗漏或者超出诉讼请求的。本案中，合浦县法院、北海中院1991年、1992年以民事诉讼程序审理山林权属纠纷，与行政诉讼法的规定不符，但是该情形并不属于《中华人民共和国民事诉讼法》第二百条规定的再审情形，不能仅以此为由而进行再审。

　　（二）人民法院当时以民事诉讼程序审理该案，有现实合理性，且并未影响实体公正

　　《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》（1982年10月1日起试行）第三条第二款规定，法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法规定。可见，自1982年10月1日起，人民法院就可以按照民事诉讼法审理法律规定的行政案件，1990年10月1日行政诉讼法施行后，人民法院应当依照行政诉讼法审理行政案件。但是行政诉讼制度建立初期，信息传递不够及时、全面，许多法院未建立行政审判机构，也无行政审判人员，一些法院依照民事诉讼法审理行政案件，存在一定的现实合理性。所以这段时期，人民法院依照民事诉讼法审理行政案件，不能一概认为是审判程序违法。

　　此外，山林权属纠纷本质上是平等主体之间的物权纠纷，应当通过民事诉讼程序进行审理。但是鉴于政府在查明争议山林的历史、现实情况、调处纠纷等方面具有法院不具备的优势，故土地管理法规定山林权属纠纷应先申请政府处理，当事人对处理决定不服可提起行政诉讼，进而转化为行政案件。本案中，涉案山林权属纠纷已经过了政府处理，人民法院以民事诉讼程序审理并不影响案件的实体公正。

　　三、本案的处理方式

　　由于《处理决定》作出已经二十余年，1992年的民事判决也已经生效二十余年，法律关系已经稳定。北海市中院2015年再审撤销原来的民事判决，指引东东队等5村小组提起行政诉讼，不仅违反法律规定，还破坏了生效裁判和社会秩序的稳定。东东队等5村小组按照北海中院民事再审判决的指引提起本案行政诉讼，因合浦县政府处理纠纷已逾二十余年，相关档案资料也不易查寻，已经不具有审理的可能性。若重新审理，只是徒增诉累，浪费司法资源。一、二审以超过二十年的最长起诉期限裁定驳回起诉，并无不当。东东队等5村小组的再审申请，应予驳回。为了彻底解决争议，维护法律秩序稳定，最高人民法院建议北海市中院对（2015）北民再终字第11号案进行复查。北海市中院经复查认为该案确有错误，决定启动再审程序并撤销了（2015）北民再终字第11号裁定。

　　来源-----《最高人民法院第一巡回法庭法官会议纪要（第一卷）》，中国法制出版社。

来源：行政涉法研究