法院判例：以信访答复形式履行行政管理职责属适用法律错误

　　【裁判要点】

　　具有土地权属争议处理职责的乡级人民政府或者县级以上人民政府，将土地权属争议当作信访事项处理，实际上是以信访答复的形式履行行政管理职责，属于适用法律错误。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2017）最高法行申823号

　　再审申请人（一审被告、二审上诉人）：盐边县人民政府，住所地：四川省攀枝花市盐边县桐子林镇新建路l8?号。

　　法定代表人：谭兴忠，该县人民政府县长。

　　委托代理人：宋璐溪，工作人员

　　再审被申请人（一审原告，二审被上诉人）：江前发。

　　一审第三人、二审上诉人：王德付，男，1966年2月26日生，汉族，农民，住四川省盐边县。

　　再审申请人四川省盐边县人民政府（以下简称盐边县政府）和王德付因江前发诉盐边县政府其他行政行为一案，不服四川省高级人民法院作出的（2016）川行终166号行政判决，向本院提出再审申请。本院依法由审判员王振宇、审判员孙江、审判员李纬华组成合议庭，对本案进行了审查。现已审查终结。

　　四川省攀枝花市中级人民法院一审查明：1999年8月24日，盐边县政府给本案第三人王德付颁发《四川省农村土地承包经营权证书》（以下简称《土地承包经营权证》），该土地承包经营权证书载明：王德付承包两块地，共10亩，其中“瓦厂公路边”地块面积4亩，四至界限为东至瓦窑、南至公路、西至人行道、北至岩子边，另一“李龚氏梁子”地块面积6亩，四至界限为东至梁子沟、南至人行路、西至公路、北至三块田大路。2003年6月22日，盐边县政府给江前发颁发编号为“B5100125848”的《林权证》，该林权证载明四至界限为：东至大土湾、南至三块田横路、西至三块田、北至公路。

　　2012年3月5日，江前发向盐边县共和乡人民政府（以下简称共和乡政府）反映，称其6亩退耕还林地被王德付侵占，请求解决其退耕还林纠纷。

　　2013年10月23日，共和乡政府作出《关于江前发反映退耕还林纠纷信访事项答复意见书》，2013年11月18日，江前发向盐边县政府信访复查中心申请信访复查，2014年1月4日，盐边县政府作出盐府信复字〔2013〕14《信访复查意见书》，维持了共和乡政府的处理意见。江前发仍不服，遂向攀枝花市信访事项复查复核委员会申请复核。2014年4月17日，攀枝花市信访事项复查复核委员会作出攀信复〔2014〕7号《关于江前发信访事项的复核意见》，责令盐边县政府重新调查处理。

　　2014年8月5日，盐边县政府在组织调查组重新调查核实后，作出了盐府信复字〔2014〕16号《信访复查意见书》，复查意见结论为：一、对江前发的诉求不予支持；二、鉴于江前发《林权证》记载的四至界限范围大于实际面积，并将王德付的承包地和3号荒地包围在其中，而王德付的《土地承包经营权证》记载的四至界限又包围了3号荒地，因此，根据《中华人民共和国森林法》和《中华人民共和国土地管理法》的规定，由被申请人共和乡政府组织村社按法律程序向林业及土地主管部门申请对江前发和王德付的林地和承包地按实际予以明晰地名并更正，同时，组织召开村民大会，通过村民大会对3号荒地进行合法处理，避免类似事件再度发生。同时查明，本案原告江前发的林地与第三人王德付的承包土地的范围有重叠。江前发不服，于2015年1月20日提起诉讼，请求撤销盐边县政府作出的盐府信复字〔2014〕16号《信访复查意见书》，责令盐边县政府重新作出具体行政行为（确认江前发林权证范围内的所有林地使用权人为江前发）。

　　一审法院认为，盐边县政府是盐边县行政区域内的行政主管机关。《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定：“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”同时，《中华人民共和国土地管理法》第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。前款所称农用地是指直接用于农业生产的土地，包括耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等；……。”《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”故本案争议的土地属于农用地。本案江前发的《林权证》和第三人王德付的《土地承包经营权证书》，均是盐边县政府颁发的。所以，盐边县政府依法具有对江前发的请求事项予以处理的法定职责。

　　《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，对江前发与第三人王德付之间的土地权属争议应依法按照上述规定办理。首先，由盐边县国土资源局组织并主导调查和调解；然后，由盐边县国土资源局拟定处理意见报盐边县政府作出处理决定。而本案是由盐边县政府信访办牵头组织调查，然后由盐边县政府信访复查办依据《信访条例》作出《信访复查意见书》。故盐边县政府在对江前发与第三人王德付土地权属争议处理中，违反了法定程序。同时，本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照《土地权属争议调查处理办法》进行处理，而盐边县政府适用《信访条例》进行处理，属于适用法律、法规错误。故应当依法撤销盐边县政府作出的《信访复查意见书》，并责令其重新作出行政行为。关于盐边县政府答辩称本案《信访复查意见书》不属于行政行为，不具有可诉性的问题。因四川省高级人民法院已经发生法律效力的行政裁定书明确认定，“江前发因林地纠纷问题请求政府解决争议，盐边县政府作出的《信访复查意见书》，实际上是以信访答复的形式履行行政管理职责的行为。江前发不服该行政行为而向法院起诉，应属于人民法院行政诉讼的受案范围”。故盐边县政府的该答辩理由不能成立，不予支持。关于盐边县政府答辩称本案已超过起诉期限的问题。因盐边县政府对江前发作出的《信访答复意见书》中并没有告知其诉权。因此，本案应当适用《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条第一款“行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年”之规定。本案盐边县政府于2014年8月作出《信访复查意见书》，而江前发于2015年1月20日到法院起诉，故并未超过两年起诉期限。盐边县政府的该答辩理由亦不能成立。遂判决撤销盐边县政府于2014年8月5日作出的盐府信复字〔2014〕16号《信访复查意见书》；责令盐边县政府重新作出行政行为。

　　盐边县政府不服，提起上诉。

　　四川省高级人民法院二审认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四条的规定，本案争议的土地属于农用地，而本案江前发的《林权证》和王德付的《土地承包经营权证书》，均是盐边县政府颁发的，根据《中华人民共和国森林法》第十七条第二款、《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款和《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款之规定，盐边县政府是盐边县行政区域内的行政主管机关，盐边县政府依法具有对江前发的请求事项予以行政管理的法定职责。

　　参照《土地权属争议调查处理办法》第四条规定：“县级以上国土资源行政主管部门负责土地权属争议案件的调查和调解工作；对需要依法作出处理决定的，拟定处理意见，报同级人民政府作出处理决定。……”本案中，对江前发与王德付之间的土地权属争议应依法按照上述规定办理。首先，由盐边县国土资源局组织并主导调查和调解；然后，由盐边县国土资源局拟定处理意见报盐边县政府作出处理决定。而本案是盐边县政府依据《信访条例》作出的《信访复查意见书》。故盐边县政府在对江前发与王德付土地权属争议处理中，违反了法定程序。同时，本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照《土地权属争议调查处理办法》进行处理，而盐边县政府却适用《信访条例》进行处理，属适用法律、法规错误。盐边县政府的上诉理由无事实和法律依据，不予支持。一审法院判决撤销盐边县政府作出的盐府信复字〔2014〕16号《信访复查意见书》，责令其重新作出行政行为并无不当。遂判决驳回上诉，维持原判。

　　盐边县政府不服上述判决，向本院申请再审称，1.二审程序违法，未审先判。第一，违反上诉案件应当开庭审理的法定程序。法院审理上诉案件，开庭审理是原则，不开庭的书面审理为例外，且必须满足阅卷、调查和询问当事人条件，缺一不可。第二，未充分保障当事人诉讼权利。本案立案案由与判决结果不一致，但在审理过程中未告知再审申请人。二审判决与一审判决一样，违反该程序规定。行政诉讼案件，举证责任主要在行政机关，法院在行政机关举证期限届满后改变案由又不重新指定举证期限，造成行政机关丧失了对改变案由案件的举证权利。2.事实认定错误。二审判决不予支持再审申请人作出的复查意见结论、认定江前发的林地与第三人王德付的承包地的范围有重叠、认定江前发与王德付之间存在土地权属争议及认定盐边县政府复查办依据《信访条例》作出《信访复查意见书》，是认定事实错误。3.适用法律错误。二审判决混淆了特别法（《中华人民共和国森林法》）与普通法的适用，且适用了效力较低的部门规章（《土地争议调查处理办法》），并与该院（2015）川行终字第125号行政裁定相悖。4.对实际工作的影响。二审判决将会导致职能部门权责混乱，并可能损害集体权益。据此请求依法改判，维持盐边县政府作出的信访复查意见或撤销二审判决并发回重审。

　　本院认为，本案的焦点问题是，盐边县政府复查办对江前发与王德付之间的土地权属争议依据《信访条例》作出《信访复查意见书》是否属于适用法律错误。《中华人民共和国土地管理法》第十六条第二款规定：“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第二款规定：“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《中华人民共和国森林法实施条例》第五条第三款规定：“使用集体所有的森林、林木和林地的单位和个人，应当向所在地的县级人民政府林业主管部门提出登记申请，由该县级人民政府登记造册，核发证书，确认森林、林木和林地使用权。”根据上述规定，对江前发与王德付之间的土地权属争议，共和乡政府和盐边县政府都可能负有处理的法定职责。本案中，江前发于2012年3月5日向共和乡政府请求解决其退耕还林纠纷，共和乡政府本应作出确权决定而未作，而是将其当做信访事项处理并作出答复，适用法律错误。在此情况下，攀枝花市信访事项复查复核委员会基于江前发的申诉，责令盐边县政府重新调查处理，盐边县政府本应作出确权决定，但其仍将其当作信访事项作出处理，适用法律亦为错误。原审法院以盐边县政府本案应适用《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国土地管理法》，并参照原国土资源部颁发的《土地权属争议调查处理办法》进行处理，却适用《信访条例》进行处理，属适用法律、法规错误为由，判决撤销其作出的《信访复查意见书》，并责令重新作出行政行为正确。至于盐边县政府提出的二审程序违法、未审先判，适用法律错误等主张，因证据不充分，或者系对法律的误解，该等主张不能成立。

　　综上，盐边县政府的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下：

　　驳回再审申请人四川省盐边县人民政府的再审申请。

　　审判长 王振宇

　　审判员 孙　江

　　审判员 李纬华

　　二〇一八年二月二日

　　书记员 孔冰冰

　　来源：行政法报